Конспект по истории государственного управления

Конспект по истории государственного управления

наказов, причем большая их часть (1066) была от сельского населения. Во

время работы Уложенной комиссии депутатам выплачивалось из казны жалованье:

дворянам - 400 руб., горожанам - 120 руб., крестьянам - 37 руб. Депутаты

навсегда освобождались от смертной казни, телесных наказаний, конфискации

имущества.

30 июля 1767 г. Уложенная комиссия начала свою работу в Москве.

Председателем, ее по рекомендации Екатерины II, был избран генерал А.И.

Бибиков (1729-1774), он имел право назначать заседания, вносить и ставить

на голосование предложения.

Делопроизводство в Уложенной комиссии было достаточно сложным: каждый

вопрос проходил через разные комиссии (их было около 20) по несколько раз,

кроме того, сферы деятельности специальных комиссий и общего собрания

депутатов не были достаточно разграничены, что затрудняло работу. Комиссия

переходила от одного вопроса к другому, так и не решив предыдущего, за

полтора года депутаты не смогли даже просто прочесть все наказы.

В целом деятельность Уложенной комиссии с самого начала была обречена на

неудачу из-за отсутствия предварительной подготовки, а также огромного

объема и сложности работы: для создания новых законов депутатам нужно было

разобраться в старом законодательстве, включавшем более 10 тысяч

разнородных положений, изучить депутатские наказы, снять противоречия,

часто непримиримые, между пожеланиями различных сословий и, наконец,

составить новый законодательный кодекс, основываясь на изложенных в

"Наказе" Екатерины принципах, часто противоречащих депутатским наказам. В

декабре 1768 г. в связи с началом русско-турецкой войны и тем, что

значительная часть депутатов-дворян должна была отправиться в войска,

Уложенная комиссия была распущена на неопределенный срок, однако в

дальнейшем депутаты уже на собирались.

Несмотря на то, что попытка создания нового законодательства закончилась

неудачей, работа Уложенной комиссии оказала значительно влияние на

последующую деятельность Екатерины I. Наказы депутатов показали положение

различных сословий русского общества, их пожелания и во многом определили

направление дальнейших реформ.

Система местного управления включала управление губерний и уездов, а также

городов и отдельных сословий. В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для

управления губерний Российской империи". Во введении к этому документу

указывались недостатки, вызвавшие необходимость реформы: обширность

губерний, недостаточное количество органов управления, смещение в них

различных дел.

В результате реформы прежнее административное деление (губерния, провинция,

уезд) было изменено: провинции упразднены, число губерний увеличено до 40

(к концу царствования Екатерины II за счет присоединения новых территорий к

России существовала уже 51 губерния). Раньше областное деление проводилось

случайно, и на губернии с очень разной численностью населения приходился

примерно одинаковый штат чиновников. Теперь же устанавливалось, что

губернии должны быть приблизительно одинаковы по числу жителей - от 300 до

400 тыс. человек, для уезда численность населения была определена в 20-30

тыс. Поскольку новое административное деление было более дробным, около 200

крупных сел были преобразованы в уездные города. С изменением

административных границ в рамках губернской реформы было изменено и местное

управление: разделены административные, финансовые и судебные дела. В

дальнейшем унификация органов местного управления на территории всей страны

привела к упразднению автономии некоторых окраин: на Украине это

окончательно произошло в 1781 г., а с 1783 г. общегосударственная система

административного управления была распространена на Прибалтику.

Одна или несколько губерний получали статус генерал-губернаторства и

подчинялись назначенному Сенатом наместнику - генерал-губернатору,

деятельность которого контролировалась непосредственно императрицей.

Генерал-гуфбернатор обладал широкими полномочиями по надзору за всем

местным управлением и судом на вверенной ему территории.

Управление отдельной губернией было возложено на назначаемого Сенатом

губернатора, который возглавлял губернское правление - главный

административный орган. Кроме губернатора, в него входили два губернских

советника и губернский прокурор. Правление занималось различными

административными вопросами, контролировало управление губернией, а также

совместно с вице-губернатором ведало всеми полицейскими учреждениями

губернии и уезда.

Вице-губернатор (или поручик правителя, т.е. губернатора) назначался

Сенатом, в случае необходимости мог заменять губернатора, а также был

председателем казенной палаты - высшего финансового органа губернии,

распоряжавшегося государственным имуществом. Она ведала сбором налогов,

казенными подрядами и постройками, губернским и уездным казначействами,

экономическими крестьянами бывших церковных имений.

Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в

каждом губернском городе был создан новый орган -приказ общественного

призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие

от губернского правления и казенной палаты приказ общественного призрения

имел выборный состав.

Уездным исполнительным органом был нижний земской суд, возглавляемый

капитаном-исправником (как правило, из отставных офицеров). Он считался

начальником уезда, ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за

торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его

выбирали дворяне сроком на три года на уездном собрании, в помощь ему также

из дворян выбирались два заседателя.

Главой административно-полицейской власти в уездном городе был городничий,

назначавшийся Сенатом.

С 1775 г. в губерниях было введено сословное судопроизводство. Губернской

судебной инстанцией для дворян был верховный земский суд, для городского

населения - губернский магистрат, для лично свободных крестьян -верхняя

расправа. Эти судебные органы состояли из заседателей - выборных от

соответствующего сословия, возглавляли их специально назначенные чиновники.

При каждом верхнем земском суде была учреждена дворянская опека,

занимавшаяся делами вдов и малолетних сирот дворян. Кроме того, в

губернских городах были учреждены особые совестные суды для разбора

уголовных дел, связанных с невменяемостью преступника, и гражданских дел,

решавшихся путем мировой сделки.

В качестве высших судебных инстанций по всем делам, решенным в губернских

сословных судах, были учреждены палата гражданского суда и палата

уголовного суда. В случае каких-либо жалоб, им принадлежало право принятия

окончательного решения.

В каждом уезде для дворян существовал уездный суд, подчинявшийся верховному

земскому суду, для городского населения -городской магистрат, находящийся в

ведении губернского магистрата. В уездах, где проживало свыше 10 тыс. лично

свободных крестьян, для них существовала нижняя расправа, подчинявшаяся

верхней расправе. В уездные судебные учреждения судьи и заседатели

избирались из представителей сословия, делами которого ведали,

правительство назначало только председателя нижней расправы. При каждом

городовом магистрате был учрежден сиротский суд, занимавшийся делами вдов и

малолетних сирот горожан.

Роль органов надзора в каждой губернии выполняли губернские прокуроры и их

помощники - уголовные и гражданские стряпчие. Губернскому прокурору

подчинялись прокуроры при верхнем земском суде, губернском магистрате и

верхней расправе, а также уездный стряпчий, выполнявший обязанности

прокурора в уезде.

Дворянское самоуправление. В своей внутренней политике Екатерина II

ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее

правления закладываются основы самоуправления этого сословия. При

подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждого уезда

было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства

выборами депутатов в Комиссию и на случай каких-либо других требований со

стороны верховной власти.

Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное управление, дала

ему сословную организацию, предоставив права юридического лица уездному

дворянскому собранию. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила

позиции этого сословия. В ней фиксировались ранее существовавшие права и

льготы дворянства:

свобода от налогов и телесных наказаний, от государственной службы, право

полной собственности на землю и крепостных, право судиться только с равными

себе и пр. Жалованная грамота дала дворянству также некоторые новые

привилегии, в частности, запрещалась конфискация имений дворян за уголовные

преступления, было облегчено получение дворянства и т.д. Помимо этого, в

1785 г. губернскому дворянству, как раньше уездному, как единому целому

были предоставлены права юридического лица.

В конечном итоге система дворянского управления, сложившаяся в годы

правления Екатерины II, имела следующий вид. Раз в три года на уездных и

губернских собраниях дворяне выбирали соответственно уездных и губернских

дворянских предводителей и других должностных .лиц. Избранным мог быть

только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год.

Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и

имевшие офицерский чин. Помимо выборов должностных лиц дворянские собрания

решали вопросы, поставленные правительством, а также проблемы, связанные с

сословной дисциплиной. Кроме того, собрания имели право представлять свои

пожелания губернатору или генерал-губернатору, специально избранная

депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к

императрице.

В 1785 г. была также опубликована Грамота на права и выгоды городам

Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам.

При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов

Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских

городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено

магдебургское (по названию города в Германии), или немецкое, право,

сложившееся в эпоху средневековья как завоеванное горожанами право на

самоуправление, а также на базе актов, регламентирующих ремесло и торговлю.

В соответствии с Жалованной грамотой население каждого города было

разделено на шесть разрядов. В первый входили "настоящие городские

обыватели", т.е. все без различия происхождения, звания и занятия, имеющие

в городе дом или землю. Второй разряд составляли купцы, разделенные на три

гильдии в зависимости от размера капитала: 1-я гильдия - от 10 до 50 тыс.

руб., 2-я - от 5 до 10 тыс. руб., 3-я - от 1 до 5 тыс. руб. В третий разряд

входили городские цеховые ремесленники, в четвертый - иногородние и

иностранные гости, постоянно проживавшие в данном городе. Пятый разряд

составляли "именитые граждане" - выборные должностные лица, ученые и

художники (живописцы, скульпторы, архитекторы, композиторы), имеющие

академические свидетельства или университетские дипломы, лица, владеющие

капиталом от 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. руб.,

оптовые торговцы, судовладельцы. К шестому разряду относились "посадские

люди" -горожане, занимавшиеся ремеслами, промыслами и пр., и не внесенные в

другие разряды. Горожане третьего и шестого разрядов получили общее

название "мещане". Все население города в соответствии со своим разрядом

было внесено в Городскую обывательскую книгу.

Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года

выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от

разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко

представлены, так как имели право отказа от исполнения городских

должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае

необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет

губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала

шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу,

заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского

головы. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполне ния

казенных повинностей, благоустройства города, его расходами 1 доходами,

т.е. была исполнительным органом городского самоуправления. Надзор за

городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная

дума могла обращаться за помощью.

Права города как единого целого защищались городовым магистратом, который

ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без

распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности.

2. Государственное управление при Павле I.

После смерти Екатерины II в ноябре 1796 г. российским императором стал ее

42-летний сын Павел Петрович (Павел I) - одна из самых загадочных и

противоречивых фигур в русской истории. Он родился в 1754 г., и императрица

Елизавета Петровна сразу забрала его в свои покои, отдалив от родителей.

Екатерина, придя к власти, не приблизила Павла к себе, поскольку не

испытывала к сыну особой любви и видела в нем претендента на власть.

Воспитателем своего единственного ребенка она назначила Н.И.Панина, по

плану которого до 14 лет Павел должен был усвоить необходимые основы знаний

по истории, географии, математике, физике, астрономии и пр., а затем

приступить к изучению науки управления государством. Насколько можно

судить, Павел был способным мальчиком, но слабое здоровье мешало ему в

изучении наук.

Недоброжелательное отношение со стороны матери и ее приближенных повлияло

на характер Павла. Живой и впечатлительный от природы, он рос скрытным,

подозрительным, нервным ребенком. Большое влияние на его психику оказала

таинственная смерть отца - Петра III, подробности которой были ему

неизвестны до самой смерти Екатерины П.

Экзальтированность, вспыльчивость часто приводили Павла к непредсказуемым

поступкам, жестокость и деспотизм сочетались в нем с обостренным чувством

справедливости. Очень важным для него было понятие чести в духе

средневекового рыцарства, во многом именно с этим в годы правления Павла

были связаны курьезные указы, касающиеся этикета. Отчасти разделяя

пристрастия своего отца, Павел увлекался военным делом, преклонялся перед

прусским королем Фридрихом II (1712-1786), которого считал образцом

монарха. Чувство обиды за смерть отца и собственное отстранение от

престола, пренебрежение со стороны матери, неодобрение им свободы нравов ее

двора привели к тому, что, став взрослым, Павел ограничился интересами

семьи и управлением своим гатчинским гарнизоном.

С приходом Павла I к власти заметно возросла роль армии, в которой стали

вводиться прусские порядки, был усилен полицейский надзор над частной

жизнью всех слоев населения, введена ее строгая регламентация. Вся

внутренняя политика Павла I была проникнута духом противоречия политике

Екатерины П.

Первым важным правительственным актом в царствование Павла I стал новый

закон о престолонаследии. На протяжении большей части XVIII в. в России

действовал принятый Петром I в 1722 г. закон о престолонаследии,

позволявший царствующему лицу назначать наследника по своему выбору. Этот

закон должен был укрепить права самодержавного правителя, но в

действительности лишь обострил борьбу за власть, увеличив шансы различных

претендентов на престол. Сам Павел из-за такого порядка наследования едва

не лишился власти: в последние годы правления Екатерина II хотела передать

престол своему старшему внуку - Александру, в обход Павла.

Новый закон о престолонаследии был подготовлен Павлом задолго до начала

своего царствования и обнародован в день коронации императора, 5 апреля

1797 т. Был восстановлен допетровский порядок перехода власти по прямой

линии от отца к старшему сыну. Именно таким образом, по мнению Павла I,

можно было укрепить самодержавную власть, чему в основном и была посвящена

вся деятельность императора.

Считая, что самодержец может удержать власть в своих руках только опираясь

на авторитарную силу, Павел I стремился к максимальной централизации,

предельному усилению своей личной власти. Для укрепления центрального

управления были восстановлены некоторые упраздненные при Екатерине II

коллегии, в частности, 1796 г. - Мануфактур-коллегия, в 1997 г. - Камер- и

Берг-коллегии.

Большинство административных вопросов решал сам император, возросло

значение генерал-прокурора Сената, который надзирал за высшими

государственными учреждениями. На местах возросло влияние губернских

прокуроров, которые следили за губернаторами и другими высшими губернскими

чиновниками. Административное деление России было несколько изменено:

уменьшено число губерний, возвращены прежние формы управления некоторым

окраинам государства.

Это направление деятельности Павла I развивается в общем русле его политики

- усиления личной власти императора, центральных органов и противоречия

политике Екатерины II. Действие Жалованных грамот 1785 г. было во многом

ограничено. Дворяне вновь обязаны были поступать на службу, переход с

военной службы на гражданскую был ограничен, вновь были введены телесные

наказания. Еще одна важная привилегия дворян - свобода от податей - тоже

была упразднена: введен сбор на содержание губернской администрации.

Губернские дворянские собрания были упразднены, уездные - сильно

ограничены. Число дворян-избирателей сократилось примерно в пять раз,

возросло право губернатора вмешиваться в дворянские выборы. Для обращения

дворянства к императору теперь требовалось предварительное разрешение

губернатора или генерал-прокурора.

В губернских городах вместо магистратов и дум были учреждены ратгаузы

(городские правления), которые ведали городскими доходами, гражданскими и

уголовными судебными делами. Ратгаузам подчинялись приказы общественного

призрения, магистраты уездных городов. Чиновники ратгаузов частью

избирались населением, частью назначались Сенатом, президент назначался

императором. Деятельность этих органов управления непосредственно

контролировалась губернатором и Сенатом.

Таким образом, при Павле I местное и сословное управление было ограничено,

власть центральных органов усилилась.

3. Государство и церковь во второй половине XVIII в.

На протяжении XVIII в., начиная с церковной реформы Петра I, в России идет

ожесточенная борьба между светской властью и духовенством. Одним из главных

в этой борьбе был вопрос о церковных земельных владениях, окончательно

решенный во второй половине XVIII в.

Петр III, презиравший все русское, соответственно относился и к

православной церкви. При нем были закрыты привычные для состоятельных слоев

домовые церкви, от духовенства требовали уничтожения икон, хотели заставить

его носить светское платье. Невыгодно для духовенства был решен вопрос о

церковных землях. В марте 1762 г. был издан указ о секуляризации населенных

земель церкви: монастырские и архиерейские крестьяне с землями передавались

в ведение Коллегии экономии, подчинявшейся Сенату.

Екатерина П, придя к власти и понимая важную роль духовенства в укреплении

своего положения, желая заручиться его поддержкой, отменила указ о

секуляризации. Однако приоритетными для императрицы были интересы

дворянства, а ее отношение к церкви прекрасно характеризует тот факт, что в

Уложенной комиссии все духовенство страны было представлено одним депутатом

от Синода. В 1764 г. указ о секуляризации церковных земель был

восстановлен. Екатерина заявила, что церковные земли принадлежат

государству, духовенство же должно заниматься вопросами христианской веры,

а не управлять земными богатствами. В результате секуляризации около

миллиона церковных крестьян были превращены в особый разряд государственных

крестьян, получивших название экономических (от управлявшей ими коллегии

экономии), государству перешло более 8 млн. десятин земли, число монастырей

сократилось более, чем в два раза. После секуляризации на содержание

духовенства были назначены штатные оклады по трем классам, выдавалась земля

- для монастырей до 30 десятин, для архиерейских домов - от 6 до 9 десятин.

В 1786 г. секуляризация была распространена на Украину, тогда же была

закрыта Коллегия экономии, и бывшие церковные земли окончательно слились с

государственными.

Павел I, исходя из своих общих взглядов, в каком-то смысле рассматривал

себя как главу церкви, а духовенство - как состоящее на службе у

государства и в соответствии с этим заботился о своих "служащих". В 1797 г.

штатное содержание духовенства было увеличено: денег стало выделяться

примерно в два раза больше, чем при Екатерине II - до миллиона рублей;

земельные наделы монастырям были увеличены до 60 десятин, архиерейским

домам - до 30 десятин.

В целом секуляризация церковных земель во второй половине XVIII в.

позволила государству увеличить земельный фонд, предназначенный для

пожалований дворянству, окончательно поставила духовенство в зависимость от

самодержавной власти.

***

В системе государственного управления в России второй половины XVIII в.

можно выделить два неравнозначных по времени и по принципам его

переустройства периода: время царствования Екатерины II и годы правления

Павла I. При Екатерине II наиболее широкие права получило дворянское

сословие: оно могло создавать свои сословно-корпоративные организации,

дворянские общества на различных уровнях территориального деления. Получили

определенные выгоды самоуправления городские жители. Екатерина II создала

единообразную административно-территориальную структуру государства и

оформила четкую систему сословного судопроизводства. Несмотря на то, что

при Екатерине II роль Сената по сравнению с Петровским временем

уменьшилась, и акцент преобразований был перенесен на местное звено

управления, контрольные функции власти усилились -число губерний

увеличилось, местные органы были разукрупнены, а в каждую губернию Сенатом

назначался наместник, деятельность которого контролировалась самой

императрицей. Там, где ситуация становилась взрывоопасной, Екатерина II

расставалась с маской просвещенной на европейский манер государыни и

ликвидировала, например, самоуправление на юге, осуществила перестройку

казацких округов, включила их в зону действия крепостного права.

При Павле I, напротив, осуществлены попытки максимальной централизации

управления, предельного усиления личной власти императора, сокращено число

губерний, ограничено сословное самоуправление, что не принесло

положительных результатов.

Вопросы для самоконтроля:

1. Чем обусловлено проведение губернской реформы 1775 г., какие принципы

были положены в ее основу?

2. Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграла

Уложенная комиссия?

3. Расскажите о сословном самоуправлении во время царствования Екатерины П.

Какое место оно занимало в государственной системе управления?

4. Как изменилась система государственного управления при Павле I; с чем

это связано?

ТЕМА 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ

CIC В. КРИЗИС ФЕОДАЛЬНОЙ МОНАРХИИ

1. Общая характеристика государственного строя России

Первая половина XIX в. характеризовалась кризисом феодально-крепостнической

формации, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического

уклада. Это отражалось и на самодержавном и дворянско-бюрократическом

государстве, которое переживало все углубляющийся кризис. Характерной

особенностью абсолютизма этого времени явилась его способность к

лавированию, гибкой смене курса политики, к второстепенным уступкам .

Установившаяся в последнюю четверть XVIII в и доведенная до крайности в

конце века военно-полицейская диктатура не вызвала "успокоения" страны.

Неудовлетворенные внутренней и внешней политикой Павла 1 дворянские верхи

устранили его путем дворцового переворота. Этот переворот был последним в

истории российского абсолютизма, что свидетельство-зало об известной

внутренней консолидации класса-сословия помещиков-дворян, вызванной

опасностью массовых крестьянских волнений. С начала XIX в правительство

было вынуждено проводить более соответствующий историческому развитию путь

лавирования, обещаний и реформ.

У наиболее дальновидных чиновников России возникали более последовательные

и широкие планы преобразования государственного строя. Характерными в этом

отношении являлись планы крупнейшего государственного деятеля М. М.

Сперанского, занимавшего ряд важнейших государственных постов (директор

департамента Министерства внутренних дел, статс-секретарь царя,

государственный секретарь). В октябре 1809 г. по поручению Александра I

Сперанский составил план государственных преобразований - "Введение к

уложению государственных законов". В этом проекте Сперанский указывал на

нарастание недовольства народных масс крепостнической системой и в целях

предотвращения революции рекомендовал царю дать стране конституцию, которая

должна будет только "облечь правление самодержавное всеми, так сказать,

внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство

самодержавия". Этими формами, прикрывавшими самодержавие, должны были

явиться: элементарная законность, выборность и ответственность чиновников,

новые буржуазные начала организации суда и государственного контроля,

разделение властей и т п.

Сперанскому удалось осуществить лишь некоторые мероприятия: 1 января 1810

г. был учрежден законосовещательный Государственный совет; 25 июня 1811 г.

- "Общее учреждение министерств", которое вводило бюрократическое

единообразие в организацию и деятельность министерств; в 1810-1812 гг.

проведен ряд финансовых мероприятий. Объективно планы Сперанского были

направлены на ограничение самодержавия.

С предложениями реорганизовать отдельные звенья государственного аппарат

выступали и другие крупные сановники (В. П. Кочубей, Д. А. Гурьев, Б. Б.

Кампенгаузен и др. ). К 1819 г. Н. Н. Новосильцев представил Александру I

"Государственную грамоту Российской империи" - умеренный конституционный

проект, расширявший политические права дворян, но не содержавший уже

никаких элементов буржуазной государственности.

После подавления восстания декабристов царизм вступил на путь военно-

полицейской диктатуры.

Монархия первой половины XIX в., помимо склонности к лавированию, имела еще

целый ряд специфических особенностей. Одной из них было стремление

самодержавия к более тщательному юридическому обоснованию не только власти,

но и всей политики абсолютизма.

Другая опора самодержавия - его идеология, государственная доктрина -

переживала кризис. Попытки заимствовать содержание и методы

западноевропейской реакционной религиозной идеологии в 10-х годах XIX в.

потерпели крах К 30-м годам окончательно сложилась "национальная"

государственная доктрина самодержавной России - теория "официальной

народности", основными идеями которой были: самодержавие, православие и

народность (последнее понималось как покорность широких народных масс всем

порядкам феодально-крепостнического государства).

Углубление кризиса феодально-крепостнического строя к середине XIX в

привело вначале к тормозящим явлениям в деятельности государственного

аппарата, а затем и к подлинному параличу наиболее важных его звеньев

(суда, военного аппарата, администрации и т.д.).

2. Высшие государственные учреждения

Усложнение управления и суда и расширение к началу XIX в- законодательства

вызвали появление, наряду со старыми высшими, наследованными еще от XVIII

в., ряда новых учреждений.

Важное значение в государственном строе России имел Негласный

(неофициальный) комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г.

Он состоял из так называемых "молодых друзей" Александра 1: П. А.

Строганова, А. Чарторижского, В. П. Кочубея и Н. Н. Новосильцева. Негласный

комитет не имел организации государственного учреждения. Члены его

собирались в личных комнатах в Зимнем дворце. Неофициально журналы

заседаний вел граф П. А. Строганов. На заседаниях Комитета обсуждалось

большинство правительственных мероприятий начала XIX в., в том числе и

проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание

министерств, реформы просвещения и т.д.). Уже на заседании 25 апреля 1801

г. Александр 1 заявил, что реформа администрации должна быть

предпочтительнее конституции. Укрепление самодержавия и государственного

аппарата подорвало значение Негласного комитета. С осени 1803 г. Александр

1 стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления

преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров в

Комитете министров.

Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет был

высшим законосовещательным учреждением, члены которого назначались царем из

влиятельных чиновников России; по должности в состав Совета входили

министры. Председатель Государственного совета назначался императором.

Первым председателем был канцлер граф Н. П. Румянцев. С 1812 по 1865 г.

должности председателей Государственного совета и Комитета министров

совмещались крупнейшими государственными деятелями (Н. И. Салтыков, П. В.

Лопухин, В. П. Кочубей, светлейший князь А. И. Чернышев и др. )

Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех

департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты

(законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной

экономии, а позднее дел царства Польского) были предварительными

инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед

внесением его на обсуждение, в общее собрание.

В действительности Государственный совет не был единственным

законосовещательным учреждением России. Довольно часто после рассмотрения в

Комитете министров. Собственной его императорского величества канцелярии,

Синоде, отдельных высших комитетах. Военном и Адмиралтейском советах

законопроекты поступали на утверждение царя, минуя общее собрание

Государственного совета. Кроме того, с 30-х годов XIX в. установилась

практика еженедельных докладов царю управляющими отдельными ведомствами.

В первую половину XIX в. складывались более четкие этапы законодательного

механизма абсолютной монархии: законодательная инициатива принадлежала

исключительно императору и верхам бюрократии, разработка законопроектов

происходила во внутриведомственных (министерских) комиссиях и

межведомственных комитетах и комиссиях Обсуждение законопроектов

проводилось в департаментах и общем собрании Государственного совета

(иногда в Комитете министров, в высших комитетах и пр. ); после царской

устной или письменной "санкции'' законопроект становился законом. который

"обнародывался" 1-м департаментом Сената.

Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г был учрежден Комитет

министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров.

С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли

председатель Государственного совета, а также председатели его

департаментов. Кроме того, в 1812 г. Комитет министров включились отдельные

лица по назначению императора. Комитет министров являлся органом,

характерным для абсолютной монархии. Это было высшее административное

учреждение, совещание неограниченного монарха по вопросам управления

государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными

только перед ним высшими чиновниками. На его рассмотрение выносились дела,

которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов.

Поступали в Комитет и запутанные дела, которые министры не желали разрешать

своей властью. Через Комитет проходили многочисленные дела по надзору за

государственным аппаратом (материалы сенаторских ревизий, выговоры местным

администраторам и т. п.), а также дела по личному составу правительственных

учреждений (назначения, увольнения, наградные, пенсионные и пр.).

В первые годы царствования Александра 1 проводится ряд реформ

Правительствующего Сената, изменивших его функции, состав и положение в

системе государственного аппарата. Однако ни одна из них не была доведена

до конца. В результате в I половине CIC в. Сенат представлял собой

совокупность ряда полусамостоятельных департаментов, скрепленных

главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени

возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав

каждого департамента входило несколько назначенных царем сенаторов. Во

главе каждого департамента стоял обер-прокурор: председательствовал в

департаменте первоприсутствующий. Число департаментов Сената на протяжении

первой половины CIC в. возросло с семи до двенадцати.

Возникшая еще в конце CVIII в. Собственная его императорского величества

канцелярия приобрела характер общегосударственного высшего учреждения с

1812 г. С 1812 по 1825 г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через

которого к царю поступали доклады и рапорты министров, губернаторов, послов

и других чиновников. В условиях кризиса феодально-крепостного строя и

возрастания бюрократического централизма эта канцелярия превратилась в

орган, связывающий императора со всеми правительственными учреждениями по

наиболее важным вопросам внутренней политики. 31 января 1826г. в составе

канцелярии были созданы первое и второе отделения , 3 июля 1826 г. -

третье, 26 октября 1828 г. - четвертое, 29 апреля 1836 г. - пятое, и,

наконец, 30 августа 1842 г. - шестое отделение. Каждое из этих отделений

составляло самостоятельное высшее государственное учреждение с особым

начальником, ответственным только перед императором, штатами и

делопроизводством.

Первое отделение заведовало разнообразными делами, связанными с отчетностью

министров императору, изготовлением "высочайших" указов т.п. Отделение

следило за оперативностью действий ведомств и местной администрации в деле

исполнения "высочайших повелений". С 30-х годов в этом отделении

сосредотачиваются дела по надзору за службой гражданских чиновников.

Создание и деятельность второго отделения канцелярии было связано с

кодификацией законов - составлением различных сборников законов России.

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение -

орган политического сыска и следствия, созданный по записке генерала А.Х.

Бенкендорфа. Это отделение заменило существовавшую в России в первой

четверти CIC в. децентрализованную систему политического сыска из

нескольких самостоятельных учреждений.

Исполнительным органом Третьего отделения были воинские соединения корпуса

жандармов (1827), преобразованного 1 июля 1836 г. Главный начальник

Третьего отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов.

Правительство назначало на этот пост наиболее преданных ему деятелей.

Первым его занимал генерал А. X. Бенкендорф: в 1844 г. его сменил граф А.

Ф. Орлов: в 1856-1866 гг. пост главного начальника отделения занимал князь

В. А. Долгоруков Ближайшим помощником главного начальника был управляющий

Третьим отделением, который являлся одновременно начальником штаба корпуса

жандармов Долгие годы (1839-1856) им был генерал Л. В. Дубельт - умный и

хитрый деятель жандармерии, выработавшим особый "стиль" деятельности

жандармерии.

Жестоко обрушивались третье отделение и корпус жандармов на какие-либо

проявления общественно-политического движения В первые годы своей

деятельности Третье отделение было направлено на осуществление расправы с

осужденными декабристами, а также с кружками передовой университетской

молодежи конца 20-30-х годов Еще ранее в Сибипь были направлены тысячи

польских повстанцев восстания 1830-1831 гг., сотни участников восстаний

военных поселян и холерных "бунтов" 1831 г. В 1849 г отделение руководило

расправой над петрашевцами.

жизни. Ежегодно сюда поступало 5-7 тыс. просьб: о пересмотре решений

администрации, суда, полиции, о служебных делах, о восстановлении прав,

жалоб на личные оскорбления, правительственные учреждения, на членов семьи

и т. п.

Третье отделение вело "безгласно" следствие по некоторым крупным уголовным

делам, оглашение которых в общих судах подрывало авторитет существующего

строя. Фактически оно стояло над всем правительственным аппаратом России,

было феодальным органом внесудебной расправы.

Четвертое отделение было создано из канцелярии императрицы Марии Федоровны

(жены Павла 1), Это отделение ведало благотворительными учреждениями и

женскими учебными заведениями.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение

было учреждено для разработки реформ о государственных крестьянах. Ему было

поручено в виде опыта управление государственными крестьянами и имуществами

Петербургской губернии Во главе отделения был поставлен граф П. Д. Киселев.

Шестое отделение было создано "для водворения в Закавказье прочного

устройства", т. е. для разработки административной реформы на Кавказе.

Непосредственным итогом деятельности этого отделения было учреждение

кавказского наместничества 1844-1845 гг.

3. Центральные государственные учреждения

В условиях усложнения задач государства необходимы были новые формы более

гибкого и оперативного центрального управления. Новая система управления -

министерская, основанная на принципе единоначалия, созрела еще в недрах

старой коллегиальной системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях

президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения

возглавлялись "министрами" (министр коммерции - во главе Коммерц-коллегии,

министр уделов - во главе Департамента уделов). Своеобразным

"министерством" (внутренних дел, финансов и юстиции одновременно) являлась

канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены после

ликвидации наместников (генерал-губернаторов) местные органы администрации,

полиции, финансов и суда.

В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским.

Вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета.

Проект создания министерств принадлежал деятельному члену комитета Н. Н.

Новосильцеву.

Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь

министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел,

внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции, а

также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру

предписывалось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены

и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства

вошла одна коллегия, в других - по нескольку.

Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения.

Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела

разрешали под свою ответственность. Этот переходный период был необходим.

Для полного перехода к единоначалию нужен был некоторый опыт, известные

привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего

государственного аппарата.

Смешение двух начал в системе управления порождало медлительность в

разрешении дел, множество излишних форм, путаность делопроизводства:

сохранялись и такие недостатки коллегиального устройства, как нечеткость в

разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий.

недостаточная ответственность за ведение дел и т. п. Поэтому с 1803 г.

новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие, начинают

распространяться в отдельных министерствах - коллегиях. Но в большей части

министерств эти изменения произошли только после преобразовании 1810-1811

гг. По закону "О разделении государственных дел по министерствам" 17

августа 1810 г. было упразднено Министерство коммерции (его дела

передавались в Министерство финансов) и созданы новые центральные

ведомства: Министерство полиции и Главное управление духовных дел

"иностранных исповеданий, а по закону от 28 января 1811 г. создавалось

новое центральное государственное учреждение - Главное управление ревизии

государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление

водяных и сухопутных путей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное

управление путей сообщения.

Особое место в истории министерств заняло "Общее учреждение министерств" 25

июня 1811 г., определившее единообразие организации и делопроизводства

министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также

взаимоотношения министерств с другими учреждениями. Инициатором этого этапа

министерской реформы явился М. Сперанский, использовавший при разработке

законопроектов не только восьмилетний опыт деятельности "министерств", но и

готовые, проверенные на практике образцы организации, делопроизводства и

деятельности министерств наполеоновской Франции. Каждое министерство

получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с

товарищем; при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат

министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на

отделения, а отделения - на столы. В основу организации каждого

министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов

подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам

департаментов, а столоначальники - начальникам отделений.

Совет министра состоял из начальников основных структурных частей

министерства и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по

бажности их общего соображения". В департаментах и отделениях роль советов

играли общие присутствия. На заседания общих присутствий департаментов и

министерских советов разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков,

купцов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное ходом истории проявлять

интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением

предпринимателей самодержавие допускало временное "соучастие" - верхов

буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального

правительственного аппарата.

В состав министерств включались и так называемые "особенные установления":

канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории,

вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального

назначения. Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части "Общего

учреждения министерств" - "Образование министерств". Во второй его части -

"Наказе" определялась степень и пределы власти министров, их отношение к

высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным

учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.

Министры назначались императором и были ответственны только перед ним.

"Общее учреждение министерств" закрепляло безответственность и произвол

министров, единолично управлявших подчиненными им ведомствами. Закон

предписывал министерствам подавать ежегодные финансовые Отчеты в

Министерство финансов и Государственный совет, а о "видах и Предприятиях к

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7