Конспект по истории государственного управления

Конспект по истории государственного управления

Боярской думы (первоначально в думе их было четверо).

Поскольку князь (царь) разделял власть с крупнейшими феодалами страны,

постольку функции Боярской думы были неотделимы от его прерогатив. Боярская

дума разрешала важнейшие государственные дела. Она была законодательным

органом. Ею были утверждены судебники 1497 и 1550 гг. Статья 98 Судебника

1550 г. считала приговор Боярской думы необходимым элементом

законодательства. Будучи высшим органом управления, Боярская дума

осуществлял общее руководство приказами, надзирала за местным управлением,

принимала решения по вопросам организации армии, земельным делам.

Переговоры с иностранными послами вела специальная ответная комиссия из

членов Думы. Итог этих переговоров выносился на рассмотрение великого князя

(царя) и Думы.

Заседания Боярской думы проводились в Кремле: в Грановитой палате иногда в

личной половине дворца (Передней, Столовой или Золотой палатах), реже вне

дворца, например в опричном дворце Ивана IV в Москве или Александровской

слободе.

Укрепляя свою власть, великие князья и цари XVI в. стремились ослабить

значение боярской аристократии. Уже с середины XVI в. и Боярской Думы

выделилась так называемая "комната", "ближняя дума" - более узкий состав

верных царю людей, с которыми он решал важнейшие дела. В 1547 - 1560 гг., в

правление Ивана IV, действовал неофициальный совет в составе поместного

дворянина царского "ложничего" А.Адашева священника Благовещенского собора

А. Сильвестра, князя Д. Курлятева князя А. Курбского и других лиц. С

помощью этой "Избранной рады", ка1 впоследствии назвал ее Курбский, Иван IV

провел ряд важнейших реформ (судебную, военную, земскую), определил

основное направление внешней политики и на некоторое время оттеснил

Боярскую думу от разрешения важнейших вопросов законодательства и

управления.

Деятельность опричнины была направлена на преодоление пережитков феодальной

раздробленности, подрыв экономической и политической мощи боярской

аристократии Место представителей наиболее строптивых феодальный фамилий,

истребленных во время опричнины, в Боярской думе заняли менее знатные

родственники царя.

После смерти Ивана IV значение Боярской думы опять возросло. Заметную роль

играла она в отдельные периоды иностранной интервенции и крестьянской войны

начала XVII в. В правление боярского царя Василия Шуйского в 1606-1610 гг.

кроме Боярской думы в Москве существовала особая Дума в тушинском лагере.

После свержения Василия Шуйского 17 июля 1610 г все управление государством

осуществляла группировка из семи наиболее влиятельных членов Думы (Ф. И.

Мстиславского, И. М. Воротынского, А В Трубецкого и др.) Это боярское

правление получило у современников наименование "семибоярщины".

С появлением новых слоев в среде господствующего класса, и прежде всего

поместного дворянства (дворян и детей боярских), тесно связано

возникновение земских соборов - эпизодически созываемых царями

всероссийских совещаний для обсуждения, а часто и разрешения важнейших

вопросов внутренней и внешней политики. Кроме Боярской думы и верхушки

духовенства ("освященный собор") земские соборы включали представителей

поместного дворянства и посадских верхов.

Появление земских соборов означало установление в России сословно-

представительной монархии, характерной для большинства западноевропейских

государств. Спецификой сословно-представительных органов в России было то,

что роль "третьего сословия" (городских буржуазных элементов) в них была

гораздо слабее и в отличие от аналогичных западноевропейских органов

(парламент в Англии, "генеральный штаты" во Франции, кортесы Б Испании)

земские соборы не ограничивали, а укрепляли власть монарха. Представляя

более широкие, чем Боярская дума, слои господствующих верхов, земские

соборы в своих решениях поддерживали московских царей. В противоположность

ограничивавшей единодержавие царя Боярской думе земские соборы служили

орудием укрепления самодержавия. Существование земских соборов, как и

Боярской думы, означало известную слабость не только носителя верховной

власти - царя, но и государственного аппарата централизованного

государства, в силу чего верховная власть вынуждена была прибегать к

непосредственной помощи феодального класса и верхов посада.

Появление земских соборов относится к середине XVI в. В конце 40-х - начале

50-х годов XVI в. в Москве состоялось четыре расширенных совещания Боярской

думы и освященного собора с участием различных представителей

господствующего класса- До нас дошли подробные известия о земском соборе,

собранном во время Ливонской войны в 1566 г. Сохранившаяся приговорная

грамота собора дает возможность подсчитать его состав; от Боярской думы (30

человек), духовенства (32 человека), дьяков и приказных (33 человека),

дворян (20 человек) и торговых людей (75 человек). Последние две

группировки, по-видимому, еще не избранные на местах, а приглашенные

правительством, были теми социальными силами, которые в дальнейшем стали

играть наиболее активную роль в истории земских соборов.

Собор, собравшийся в январе 1613 г. после изгнания польских интервентов из

Москвы, был наиболее многолюдным (700-800 человек). Это был единственный

Земский собор, на котором присутствовали представители стрельцов, казаков и

даже черносошных крестьян. Здесь развернулась борьба различных группировок,

предлагающих кандидатуры царя. Победила группировка, поддерживавшая

кандидатуру Михаила Романова, сына "тушинского" патриарха Филарета,

связанного родственными узами с династией Рюриковичей. Малограмотный Михаил

Романов импонировал некоторым боярам, один из которых (Ф. И. Шереметьев)

выразил эту мысль в частном письме в таких словах: "Выберем де Мишу

Романова, он еще молод и разумом еще не дошел... и будет поваден". 7

февраля 1613 г. большинство Собора высказалось за Михаила Романова,

ставшего основателем новой царской династии.

Центральные учреждения. Образование приказной системы управления. Создание

централизованного государства вызвало необходимость перестройки и органов

управления. Старую примитивную систему управления с помощью введенных и

путных бояр, а также отдельных учреждений приказного типа (Казенный двор) к

середине ХVI в. заменила новая система центрального управления - приказная.

Осуществление отдельных функций государства в XV в. поручалось боярам, а

также неродовитым, но грамотным чиновникам - дьякам. Постепенно эти

нерегулярные поручения ("приказы'') получали постоянный характер. Появились

такие должности, как казначей, печатник, разрядный и ямской дьяки.

Первоначально в XV в. эти должностные лица осуществляли свои обязанности

без вспомогательного аппарата. Но с расширением круга их задач (с начала

XVI в.) им давались "для письма" чиновники помельче - подьячие,

объединенные в особом помещении - канцелярии- "избе", "дворе". Процесс

образования "изб", "дворов"- канцелярий растянулся на несколько десятилетий

(с конца XV в до середины XVI в.) и был неодновременным. Каждая "изба" или

"двор" вместе с возглавлявшим ее должностным лицом представляла зародыш

будущего приказа. С середины XVI в. "избы"- канцелярии превращаются в

постоянно действующие центральные государственные учреждения - приказы. Это

нашло выражение и в расширении круга их задач, в появлении чиновничье-

бюрократической иерархии и внутренней структуры, в складывании определенных

порядков деятельности и форм делопроизводства. Таким образом, приказная

система прошла в своем развитии ряд стадий: приказа (в буквальном смысле

слова) как разового поручения, приказа как постоянного поручения (типа

"пути"), приказа-"избы" (канцелярии) и, наконец, приказа как

государственного органа с самостоятельными структурными подразделениями.

Важнейшим звеном аппарата централизованного государства была армия,

состоявшая из феодальных ополчений князей и бояр - вассалов великого князя

московского, а также служилых людей - дворян и детей боярских. Объединение

русских земель вокруг Москвы, борьба Русского государства с татарами,

турками, Ливонским орденом, польскими и литовскими феодалами требовали

постоянного усиления и усовершенствования вооруженных сил.

Ряд первых центральных государственных учреждений Русского государства имел

военное назначение. К этой группе относились Разрядный и Поместный приказы,

а также Оружейная палата. Во второй половине XVI в. появились другие

приказы этой группы: Стрелецкий, Пушкарский, Каменных дел. Оружейный,

Бронный, Аптекарский.

Местные учреждения. С образованием централизованного государства меняется и

местное управление. Ограничение власти кормленщиков - наместников и

волостелей - являлось составной частью мероприятий, проводимых

великокняжеской властью в целях укрепления централизованного государства.

Эти мероприятия не только совпадали с пожеланиями поместного дворянства, но

и находили поддержку и сочувствие черносошного крестьянства. И те и другие

были заинтересованы в улучшении прежде всего деятельности суда и того звена

государственного управления, в котором корыстолюбие кормленщиков

проявлялось особенно остро. По Белоозерской уставной грамоте (1488 г.)

наместник и его тиуны судили вместе с сотскими и "добрыми" людьми из

населения. Е Судебнике 1497 г. этот порядок был узаконен.

Военные нужды и укрепление обороноспособности государства во вто рой

половине XV в. повысили значение "городового дела", т. е. забот с

строительстве и укреплении городов. Появляются особые должностные лице

местного управления - городовые приказчики, оттеснившие наместников-

кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда отраслей

земельного, финансового и даже судебного управления.". Назначаемые великим

князем из поместного служилого дворянства городовые приказчики не зависели

ни от наместника, ни от Боярской думы, а подчинялись непосредственно

великому князю по ведомству казначея, в заведовании которого находились

первоначально военно-административные дела, и прежде всего учет и хранение

всех государственных запасов оружия и боеприпасов. Институт городовых

приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского

централизованного государства.

Конец XV-первая половина XVI в. ознаменовались ломкой социально-

экономических отношений. Классовая борьба в этих условиях приобрела

остроту, разнообразилась в формах: от участия в ересях и побегах до

индивидуальных террористических актов и групповых выступлений "лихих

людей".

Кормленщики не были заинтересованы в борьбе с "лихими людьми". Рост

преступности был для них даже выгоден, так как в случае поимки они имели от

суда лишние доходы.

Вначале правительство пыталось усилить карательные меры против "мелких"

людей с помощью введения в состав суда наместников, выборных от населения.

В 1539-1541 гг. правительство по просьбе населения (по-видимому, главным

образом поместного дворянства и верхушки посада) выдавало наместникам так

называемые губные грамоты, в которых устанавливался порядок организации и

деятельности новых "губных" органов.

Кроме того, с 1555 года были введены выборные "губные" органы, на которые

возлагались преследование, ловля и казнь ''лихих людей" в каждом уголовно-

полицейском округе ("губе"). В каждом губном округе (в волости, а

впоследствии в уезде) из дворян или детей боярских выбирался губной

староста. При каждом губном старосте во второй половине XVI в появилась

губная изба, делопроизводство в которой вел губной дьяк.

Первоначально губные старосты выбирались бессрочно, а затем - погодно

Компетенция губных старост расширилась. Кроме разбойных дел в их ведение

попали дела о татях, убийствах, заведование тюрьмами. Институт губных

старост вслед за городовыми приказчиками способствовал упразднению

кормленщиков. Этого требовало и поместное дворянство, заинтересованное в

увеличении государственных средств и ликвидации произвола кормленщиков-

бояр.

В феврале 1551 г. крестьяне Плесской волости Владимирского уезда получили

уставную земскую грамоту, согласно которой они могли с помощью выбранных

ими "излюбленных голов" и "целовальников" собирать дважды в году (на покров

и пасху) оброк - "кормленный окуп" и отвозить его в Москву Должность

наместника для них упразднялась.

Повсеместно земская реформа была проведена лишь в 1555 - 1556 гг С этого

времени в уездах и волостях, где еще отсутствовало помещичье землевладение,

крестьяне черносошных и дворцовых земель, а также посадские люди в городах

получили право выбирать из своей среды "излюбленных голов" (старост), а

также "лучших людей" (целовальников или земских судей). Делопроизводство

земского старосты, и целовальников вел выборный земский дьяк. Округом

каждого земского старосты чаще всего была волость или город.

Все должностные лица земского самоуправления выбирались на неопределенный

срок, и население их могло "переменить" Позднее для них были введены

ежегодные выборы

В ведении земских органов находились сбор подати - "окупа", а также разбор

гражданских и второстепенных уголовных дел (крупными уголовными делами

ведали губные органы) среди черносошных крестьян и посадских людей.

В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже

несвободным, земские органы нередко отсутствовали и управление

осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими

административно-полицейские и финансовые функции.

В судопроизводстве CV-CVI вв. продолжал господствовать обвинительный или

состязательный процесс, который применялся к гражданским и менее

значительным уголовным делам и характеризовался активностью сторон. Каждая

из участвующих в процессе сторон старалась доказать свою правоту

средствами, предусмотренными Судебником 1497 г.: собственное признание

обвиняемого, показания свидетелей ("послухов"), поединок между истцом и

ответчиком и или между виновным и пострадавшим ("поле"), присяга, "крестное

целование", письменные документы. После суда оправданной стороне выдавалась

правовая грамота - копия решения суда с печатью и подписью дьяка. Способом

исполнения судебных решений по гражданским делам нередко считался "правеж"

- ежедневное битье прутьями. Если "правеж" не приносил результата, то

ответчик выдавался "головой" истцу.

Для выяснения более крупных уголовных дел (татьба, разбой, душегубство,

ябедничество) появился новый вид судебного процесса - розыск. Розыск

применялся в отношении так называемых "ведомых лихих людей". Главными

доказательствами розыска являлись "повальный" обыск - допрос местных

жителей, а также пытка с целью "признания" обвиняемым своей вины.

Имущественные наказания, игравшие важную роль в суде периода феодальной

раздробленности, отодвигались на задний план. Суд становился средством

устрашения.

Таким образом, к началу XVII в. в России складывается значительная система

государственных учреждений как в центре (приказы), так и на местах,

осуществлявшая основные задачи государства в виде административных,

военных, судебных, финансовых и других функций. Процесс складывания этой

системы государственных учреждений идет параллельно с процессом возрастания

власти великого князя Московского и царя всея Руси, с установлением

самодержавия в России.

В государственном аппарате России появляются черты бюрократизации,

заключавшиеся в появлении цепи подчиненных друг другу учреждений и органов

(Боярская дума - приказ - наместник - тиун); в создании сческой лестницы

чиновников (судья приказа - дьяк - подьячие: старшие, средние, младшие): в

появлении элементов бюрократического централизма, в сосредоточении многих

распорядительных и исполнительных функций в приказах, бумажного

делопроизводства, безнадзорных действий чиновников.

1. Самодержавие CVII в.

Высшие органы государства. Установив в 1613 г. новую правящую династию

Романовых, вотчинники-бояре и помещики-дворяне в правление царей Михаила

Федоровича (1613-1645) и Алексея Михайловича (1645-1676) предпринимают меры

к дальнейшему укреплению всей государственной системы. В XVII в.

окончательно установилась самодержавная власть "государя всея Руси"

Одновременно с ростом власти царя усилился государственный аппарат, который

принял характер бюрократического строя. Это нашло выражение в существовании

до 50-60 центральных учреждений - "приказов" различной величины и значения:

от общегосударственных ведомств со сложной структурой и большим числом

должностных лиц (Поместный, Большого дворца, Разрядный) до карликовых

учреждений со скромными функциями и составом (Панихидный приказ)-

Усложнилось и местное управление.

Несмотря на внутреннюю консолидацию страны, в политическом строе Русского

государства XVII в. сохранились еще пережитки феодальной раздробленности

Одним из них было местничество, выражающееся в на следственном праве

определенных боярских фамилий на то или иное "место" в иерархии служилых

чинов на гражданской и военной службе. Местничество являлось своеобразной

формой приспособления феодальной иерархии времен политической

раздробленности к условиям централизованного государства. Уже с середины

XVI в. принимались меры к его ограничению. В XVII в. местничество стало

препятствовать укреплению самодержавной монархии. Возросшее значение

дворянства позволило правительству в 1682 г. упразднить местничество, как

явление "враждотворное, братоненавистное"

Хотя значение дворянства усилилось, боярство сохраняло свое экономическое и

политическое могущество. Боярская дума по-прежнему являлась важнейшим

органом государства, разделявшим вместе с царем прерогативы верховной

власти, органом боярской аристократии. Состав Думы за век удвоился.

Особенно заметно возросло число окольничих думных дворян и дьяков. В 1681 г

в ней было 15 одних только думных дьяков. Боярская дума представляла собой

собрание представителей старинных боярских фамилий и выслужившихся

приказных дельцов.

Боярская дума оставалась верховным органом по вопросам законодательства,

управления и суда. Царь Михаил Федорович, "хотя самодержцем писался, однако

без боярского совету не мог делати ничего". Алексей Михайлович, несмотря на

наличие более узкой по составу "ближней думы" и личной канцелярии (Тайного

приказа), по всем основным вопросам советовался с Думой: более мелкие

вопросы Боярская дума обсуждала без царя.

Для XVII в. характерна более тесная связь личного состава Боярской думы с

приказной системой. Многие члены Думы выполняли обязанности начальников

(судей) приказов, воевод, находились на дипломатической службе.

На заседаниях Боярской думы утверждались решения приказов (статейные

списки) Дума была высшей судебной инстанцией государства. Некоторые из

судебных дел рассматривались в созданной при Думе Расправной палате (1681-

1694). Значение Боярской Думы в последнее десятилетие века упало.

Первая половина XVII в явилась периодом расцвета сословно-представительной

монархии, когда важнейшие вопросы внутренней и внешней политики государства

решались с помощью земских соборов.

В первые годы правления царя Михаила Романова правительство особенно

нуждалось в опоре на основные группировки господствующего класса. Земские

соборы заседали почти непрерывно: с 1613 по конец 1615 г., вначале 1616-

1619 г, в 1620-1622 гг. Эти соборы занимались изысканием финансовых средств

для пополнения государственной казны и внешнеполитическими делами. С 20-х

годов XVII в. государственная власть несколько окрепла, и земские соборы

стали собираться реже. Соборы 30-х годов также связаны с вопросами внешней

политики: в 1632-1634 гг. в связи с войной в Польше, в.1636-1637 гг. из-за

войны с Турцией. На этих соборах были приняты решения о дополнительных

налогах, необходимых для ведения войны.

На многолюдном соборе 1642 г. члены Боярской думы, верхи духовенства, а

также представители провинциальных дворян, стрелецких голов и торговых

людей занимались изысканием средств помощи казакам, захватившим в устье

Дона крепость крымского .хана - Азов. После длительных пререканий соборных

сословных групп было вынесено решение отказать казакам в помощи. На этом же

соборе представители поместного дворянства и городов подали челобитные,

выражая свои сословные притязания.

Одним из важнейших земских соборов был собор, собравшийся в условиях

ожесточенной классовой борьбы в стране (городские восстания летом 1648 г. в

Москве и других городах) в июне 1648 г. На соборе были поданы челобитные от

дворян с требованием усиления феодальной зависимости крестьян (сыска их без

урочных лет); посадские в своих челобитных выражали желание уничтожить

белые (т. е не обложенные налогами и сборами) слободы, жаловались на

непорядки в управлении и суде. Специальная комиссия Боярской думы во главе

с боярином князем Н. И. Одоевским подготовила проект "Соборного Уложения" -

кодекса законов самодержавной монархии XVII в., в котором были учтены

пожелания помещиков и посадской верхушки. Этот проект обсуждался членами

собора, созванного в сентябре 1648 г., и был окончательно утвержден 29

января 1649 г.

Опасность новых социальных потрясений сплотила господствующий феодальный

класс и верхи посада с правительством; их выборные охотно поддержали

мероприятия правительства по укреплению государственного аппарата.

Правительство, в свою очередь, учло пожелания помещиков и посадских верхов

в "Уложении"

После 1653 года земские соборы являлись, по существу, совещаниями царя с

представителями определенных сословий. Земские соборы способствовали

укреплению самодержавной власти царя и государственного аппарата. Созывая

Земский собор, правительство рассчитывало на получение от его членов

информации о положении дел на местах, а также на моральную поддержку с их

стороны различных внешнеполитических, финансовых и прочих мероприятий.

Дворяне-помещики и посадские через земские соборы разрешали свои дела,

минуя приказную волокиту.

Земский собор собирался в одной из кремлевских палат (Грановитой, Столовой

и др.) Открывал собор дьяк или сам царь. Дьяк зачитывал "письмо" (повестку)

для собора (например, на соборе в 1642 г) Ответ на вопросы повестки давался

по "отдельным статьям" каждым сословием. На Земском соборе 1649 г. бояре и

духовенство заседали отдельно от остальных депутатов.

Земские соборы становились иногда ареной борьбы группировок господствующего

класса, отдельных сословий. На ряде земских соборов между помещиками и

верхами посада устанавливалась своеобразная солидарность ("единачество") на

почве общего недовольства несовершенством законодательства и

государственного аппарата, засильем бояр.

Продолжительность земских соборов была различной: от нескольких часов

(1645) и дней (1642) до нескольких месяцев (1648-1649) и даже лет (1613-

1615, 1615-1619, 1620-1622). Решения Земского собора оформлялись в соборный

акт - протокол за печатями царя, патриарха, высших чинов и крестоцелованием

чинов пониже.

Прекращение созыва земских соборов тесно связано с глубокими социально-

экономическими изменениями, происшедшими в Русском государстве к середине

XVII в. Восстановление экономики страны и дальнейшее развитие феодального

хозяйства позволили укрепить государственный строй страны с самодержавной

монархией, бюрократическим аппаратом приказов и воевод. Правительство уже

не нуждалось в моральной поддержке "всей земли" своих внутри- и

внешнеполитических начинаний. Удовлетворенное окончательным закрепощением

крестьян, поместное дворянство потеряло интерес к земским соборам. С 60-х

годов XVII в. земские соборы переродились в узкие по составу сословные

совещания.

Соборное Уложение 1649 г., закрепившее социально-экономические изменения

Русского государства, отразило и возросшую власть самодержавного монарха.

Главы II и III "Уложения" устанавливали жестокую кару за преступления,

направленные против личности царя, его чести, здоровья, а также за

проступки, совершаемые на территории царского двора. Все эти провинности

отождествлялись с вводимым впервые в право Русского государства понятием

государственного преступления. Смертная казнь устанавливалась за прямой

умысел ("злое умышленно") против жизни и здоровья царя, а также за

обнаружение умысла, направленного против царя и государства (восстание,

измена, заговор и т. п.).

Процесс бюрократизации государственного аппарата превращал Боярскую думу из

органа боярской аристократии в орган приказной бюрократии (судей приказов,

воевод, дьяков); все это не могло не ослаблять самостоятельность Боярской

думы.

В законодательной деятельности Русского государства со второй половины XVII

в. появилось понятие "именной указ", т. е. законодательный акт,

составленный только царем, без участия Боярской думы. Из 618 указов, данных

в правление Алексея Михайловича со времени издания "Соборного Уложения",

588 указов были именными, а боярских приговоров было принято только 49. Все

именные указы носили характер второстепенных актов верховного управления и

суда: служебных назначений, указов воеводам, утверждения наказаний или их

отмены и т. п. Боярские же приговоры были наиболее важными законодательными

актами, связанные с феодальным землевладением, крепостным правом, основами

финансовой политики и прочими важнейшими сторонами деятельности

государства. Основные законодательные акты этого времени все еще проходили

через Боярскую думу.

Особенно возрастало число боярских приговоров после различных социальных

потрясений (городское восстание в Москве 1662 г.. Крестьянская война под

руководством Степана Разина). В царствование слабовольного Федора

Алексеевича (1676-1682) значение Боярской думы также временно возросло: из

284 указов его правления 114 были даны с боярским приговором.

Несмотря на внешнюю устойчивость положения Боярской думы в системе аппарата

Русского государства во второй половине XVII в. идет процесс возрастания

личной власти самодержавного монарха, особенно в области верховного

управления.

С 50-60-х годов установилась практика докладов царю начальниками важнейших

приказов. Так, в 1669 г. по понедельникам царю докладывали начальники

Разрядного и Посольского приказов, по вторникам - Большой казны и Большого

прихода, по средам - Казанского и Поместного и т. п. Свидетельством

возросшей власти царя к середине XVII в. явилось создание Приказа тайных

дел. Еще в первые годы правления царь Алексей Михайлович имел при себе

несколько подьячих из Приказа Большого дворца для личной переписки. Этот

штат в конце 1654 или в начале 1655 г. получил определенную организацию

Приказа тайных дел - личной канцелярии царя, органа, позволяющего царю в

разрешении важнейших госуцарственных.вопросово6ходиться без Боярской думы.

Центральные учреждения. XVII в был временем расцвета приказной системы

управления, но к последней четверти века она начинает переживать кризис.

Важную роль,' как и прежде, играли военно-административные приказы, число

которых возросло В течение XVII в основу вооруженных сил Русского

государства составляли дворянская конница и стрелецкие полки.

Вспомогательное значение в пограничной охране и во время войн имели отряды

казаков, татар и башкир Со второй половины XVII в. появились полки "нового"

("иноземного") строя с иностранными офицерами и русским рядовым составом:

солдатские (пехота), рейтарские и гусарские (конница и драгуны могли

действовать и в конном и пешем строю) полки. Войско имело значительную

крепостную, осадную и полевую артиллерию с медными, железными и чугунными

пушками отечественного производства.

По-прежнему личным составом служилых людей из дворян ведал Разрядный

приказ.

Возрастание значения помещиков-дворян в армии и гражданском государственном

аппарате (приказы и воевода), увеличение размеров поместного землевладения,

постепенное сближение поместного и вотчинного землевладения делало

Поместный приказ одним из важнейших приказов государства. Все дела по

службе, содержанию, управлению и суду стрельцов осуществлял Стрелецкий

приказ. Рейтарскими полками (их комплектованием, снабжением, обучением и

судом) ведал Рейтарский, приказ (1649-1701). В последние десятилетия XVII в

Рейтарский и Иноземский приказы имели одного начальника и общих дьяков.

Близким к военной организации был Аптекарский приказ, основанный в конце

XVI в. Первоначально он являлся придворным учреждением, обслуживавшим царя,

царскую фамилию и близких ко дворцу лиц. В XVII в. приказ превратился в

государственный центр медицинского дела.

XVII в. был веком расцвета и падения приказной системы управления. Более 90

центральных бюрократических учреждений - приказов разного значения, функций

и величины существовало в это время. Важной особенностью приказной системы

управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Почти

каждый приказ выполнял не только функции управления; в его ведении

находились также определенные территории (волости, города, селения), налоги

с которых поступали на содержание приказа и осуществление его задач. Этой

сложностью определения точных функций приказов объясняются и трудности

классификации приказов.

Во главе каждого приказа стоял начальник - судья; иногда возглавлявшее

приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий,

оружничий и т. п.). Судьи приказов назначались из членов Боярской думы;

бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Шел процесс бюрократизации

верхушки феодального класса - думных чинов. Если в 1613 г. думные чины

возглавляли лишь 43 приказов, то к 80-м годам XVII в. - уже почти 45

приказов. Некоторые думные люди управляли сразу несколькими приказами.

С созданием приказов появилось обширное бумажное делопроизводство. В

процессе практической деятельности приказов сложились формуляры

определенных видов документов, порядок их оформления и движения внутри

каждого приказа, так и между ними. Делопроизводство требовало известных

канцелярских навыков и опыта, которых подчас не имел начальник приказа.

Поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки. Число дьяков

зависело от размеров и значения того или иного приказа: во многих приказах

было по дьяку, в Посольском - до трех, в Разрядном - до шести, а в

Поместном - до пятнадцати. В Посольском, Разрядном, Поместном, четвертных,

Тайном приказах один из дьяков был думным. Судьи некоторых приказов (чаще

всего финансовых, где существовала бухгалтерская документация) назначались

из дьяков. Дьяки комплектовались из рядового дворянства, иногда из

духовного звания и даже крупного купечества ("гостей") Дьяки вершили дела в

приказах. Вместе с судьями они обсуждали дела и выносили приговоры. Если

требовался "доклад" царю, то он вырабатывался под руководством дьяка,

который присутствовал при самом "докладе" Со слов царя дьяк делал на

"докладе" "помету" (резолюцию), составлявшую основу царского указа. За свою

службу дьяки "верстались" поместными и денежными окладами от 600 четвертей

и 240 руб. в год.

Дьякам в приказах подчинялись подьячие - канцелярские служители из дворян и

детей приказных людей. Начинающий подьячий служил несколько лет

"неверстанно", т. е. без жалованья, на одни лишь "приношения" просителей.

Затем его "верстали" небольшим денежным окладом (от 1 до 5 руб. в год).

Через несколько лет подьячий переходил в "среднюю статью" и получал

несколько больший оклад. Со временем подьячий мог выслужиться в "старые

подьячие" с окладом до 60-65 руб. и даже получить поместный оклад. Иногда

"старый подьячий" дослуживался до дьячьей должности.

Подьячих в приказах было больше, чем дьяков: от нескольких человек

(Аптекарский, Печатный, Костромская четь) до нескольких десятков

(Посольский, Разбойный) и до нескольких сотен (Поместный). Старшие подьячие

вместе с дьяками руководили составлением документов; средние - составляли

тексты документов, наводили справки в архиве приказа; младшие -

осуществляли техническую работу по переписке ("перебелке") документов. В

штате приказов были рассыльные, сторожа и другие лица.

Крупные приказы подразделялись на столы, а столы - на повытья. В Разрядном

и Поместном приказах было по 9 столов. Столы Поместного приказа делились на

40 повытий. Столы возглавлялись дьяками, повытья - старшими подьячими.

Некоторые приказы делились только на повытья. Столы носили названия по роду

деятельности (например, в Разрядном приказе - денежный, приказный); по

территориям (там же - Московский, Владимирский и пр.); по подведомственным

территориям и фамилиям старших подьячих.

В определении характера управления в приказах среди историков не было

единомыслия: одни (В. И. Сергеевич, Н. П. Лихачев и др.) считали его

коллегиальным, другие - единоличным. В действительности в приказах

существовал особый характер управления, заключавшийся в том, что спорные

дела судьи рассматривали вместе с дьяками, а дела, не носящие спорный

характер, рассматривали каждый в отдельности. Особенностью приказного

делопроизводства была крайняя централизация управления: в приказах

разрешались не только важные, но и сравнительно второстепенные дела.

Большинство приказов помещалось в Кремле. В царствование Бориса Годунова

между Архангельским собором и Спасскими воротами было построено двухэтажное

здание. Каждый приказ занимал здесь по две-три комнаты: одна

предназначалась для дьяков, другая - для подьячих, третья ("казенка")

использовалась для хранения денег и документов, а иногда как кабинет судьи

приказа. Просители толпились в прихожей или на улице.

В комнатах со сводчатыми потолками, глиняными или изразцовыми печами и

небольшими слюдяными окошками стояли столы и лавки; на полках, в сундуках,

ящиках, шкафах размещались документы. В необыкновенной тесноте по 12 и

более часов в сутки, нередко даже по праздничным дням, при тусклом свете

сальных свечей скрипели гусиными перьями приказные подьячие, переписывая

бумаги. Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а оборотная

сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей

("рукоприкладств"), резолюций. Несколько таких документов ("столбцов")

оформлялось в "дело" путем склеивания листов друг с другом в длинную ленту:

к нижнему концу челобитной подклеивалась запись показаний челобитчика,

книзу этого документа - объяснения, далее - справки, решения по делу,

указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где

дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента - "столп" На месте

склейки ("сставах"), стояла подпись дьяка или подьячего "с приписью",

исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой сставе, что

затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию. Нередко, когда

дело оканчивалось, к данному "столпу" подклеивались столбцы других дел.

"Столп" становился сборником дел. Некоторые "столпы" достигали десятка и

сотен метров. "Столп", содержащий "Соборное Уложение" 1649 г., имел длину

309 метров! Реже в приказной практике применялись тетради и книги.

"Столбцы" и "столпы" свертывались в скорму свитка исписанной стороной

внутрь и в таком виде хранились.

Ивановская площадь в Кремле была оживленным местом. Здесь теснились толпы

просителей; перед зданием приказов стояли на "правеже" неисправные должники

и просчитавшиеся головы и целовальники, чинилась "торговая казнь"

(наказание плетьми), оглашались царские указы, при зачтении которых среди

общего шума приходилось "кончать во всю Ивановскую"

В находившейся у колокольни Ивана Великого "площадной избе" подьячие с

кувшинами чернил у пояса и гусиными перьями за ушами оформляли частные

сделки и давали юридические консультации растерявшимся от приказной

волокиты и столичного шума просителям. В конце XVII в. "площадные избы" -

нотариальные конторы - появились и при некоторых приказах.

Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, бумажным

делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и

взяточничество. К концу века приказная система пришла в упадок; ее заменила

более прогрессивная система управления - коллегиальная.

ТЕМА 4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ CVIII ВЕКА.

1.ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ В РОССИИ В ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ

CVIII ВЕКА.

Установление абсолютизма в России. Бюрократический аппарат. Перемены в

государственном строе в первой четверти XVIII в. были подготовлены всем

предшествующим развитием страны: ростом производительных сил в области

сельского хозяйства и ремесла, становлением единого всероссийского рынка,

зарождением мануфактурного производства и т. п.

Тем не менее, в силу неблагоприятных внешнеполитических условий (постоянная

борьба с внешними врагами, отсутствие выхода к открытым морям) в XVII в.

стала особенно сказываться отсталость Русского государства в сравнении с

наиболее развитыми государствами Западной Европы, вступившими на путь

капиталистического развития (Англия, Голландия, частично Франция).

Монархия с Боярской думой, рыхлым аппаратом приказов и воевод не могла

разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи. Необходимо было

укреплять государственный строй путем преобразования высшего, центрального

и местного аппарата и армии, превращения главы государства - самодержавного

царя - в носителя абсолютной (неограниченной) власти.

Отдельные черты абсолютизма в России проявлялись с середины XVII в., но

только со времени правления Петра 1 (1689-1725) самодержавная монархия

приобрела характер абсолютной, когда "верховная власть принадлежит всецело

и нераздельно (неограниченно) царю".

Власть монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. "Его

величество, - отмечалось в "толковании" к статье 20 Воинского устава 1716

г., - есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах

ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли,

яко христианейший государь по своей воле и благомнению управляет".

Расширение и бюрократизация государственного аппарата требовали новых

кадров командного состава регулярной армии и чиновничества гражданского

аппарата. Законодательство Петра I ввело обязательную военную или

гражданскую службу для дворян. На службу государства были привлечены

церковь и многочисленное духовенство.

Приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрократической иерархии

служилых чинов, установленной "Табелью о рангах" 24 января 1722 г. В

замещении постов в армии, на флоте и в государственном аппарате "Табель"

учитывала не только знатность, но и личные заслуги, способности, опыт.

В результате реформ в области управления сложилась система бюрократических

государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре,

губернаторы, воевода, комиссары и другие органы - на местах. Основные кадры

чиновников в этом аппарате занимали помещики-дворяне. Это была "чиновничье-

дворянская монархия".

Идеологией феодальной монархии являлась религия, но абсолютизм нуждался и в

иных идеологических основах. В целях укрепления своих позиций отдельные

российские монархи XVIII в. подкрепляли свою политику по примеру ряда

западноевропейских монархов ссылками на передовую буржуазную философию

(естественного права, просвещения), стремились представить себя в глазах

зарубежной, а также зарождавшейся в России дворянской общественности

"просвещенными монархами". Второстепенная государственная функция

руководства наукой, просвещением, благотворительностью и воспитанием

приобретала большое значение. Монархия Петра I носила характер

"просвещенного абсолютизма". Опираясь на философию естественного права,

Петр I все свои действия оправдывал "всенародными пользой и нуждами"

Стремление вывести страну из отсталости привело к подготовке кадров для

экономики и культуры за границей, созданию некоторых учебных заведений;

Петром I было подготовлено открытие Академии Наук (открыта в декабре 1725

г.)

"Просвещенный абсолютизм" Петра I сочетался с усилением карательного

аппарата. Абсолютная монархия представляла собой "регулярное" полицейское

государство Полицейская регламентация пронизывала все стороны деятельности

бюрократического аппарата "Генеральный регламент" 28 февраля 1720 г.

установил порядок деятельности и делопроизводства государственных

учреждений России. "Регламенты" имели все коллегии. С полицейской

регламентацией была тесно связана жестокость наказаний. К существовавшему

по "Уложению" 1649 г. наказанию смертной казнью в шестидесяти случаях

Воинские артикулы 1716 г. добавили еще тринадцать (в их числе было и

"сопротивление начальству"). К старым видам смертной казни добавились:

расстрел, казнь по жребию; к членовредительным наказаниям вырывание

ноздрей, языка и клеймение; новым видом ссылки была отправка на галеры

(каторгу).

В первой четверти XVIII в. характерным было применение к гражданским лицам

военно-уголовных законов. В условиях длительной Северной войны (1700-1721),

народных волнений и восстаний государственный аппарат управления и суда в

стране носил военно-полицейский характер.

Петр Великий, получивший 22 октября 1721 г. титул императора, был

выдающимся и энергичным государственным деятелем. По далеко не полным

подсчетам, в его правление издано 3314 указов, регламентов и уставов; в

составлении и редактировании многих из них Петр 1 принимал личное участие.

С его участием составлен обширнейший "Генеральный регламент" - закон,

определивший деятельность коллегий, указ о должности генерал-прокурора 1722

г.; им лично был написал Морской устав 1720 г. Во многих указах Петр 1

подчеркивал свою неограниченную власть, оправдывая ее.

Высшие государственные учреждения. Боярская дума к концу XVII в потеряла

свое былое значение. В 9С 1 годы Дума еще собиралась, но основные вопросы

внутренней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя из в

"именных" указах.

Состав Думы за последнее десятилетие века сократился более чем вдвое.

Обычно на ее заседаниях в 1700-1701 гг. присутствовало 30-40 членов.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия по

финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов.

Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Она стала местом заседаний

членов Боярской думы. С 1704 г здесь стали собираться начальники приказов.

С 1708 г. эти постоянные заседания именуются - Консилией (или Конзилией)

министров (так назывались иногда начальники приказов), где обсуждались

различные вопросы управления государством. В отсутствие царя Консилия

министров управляла государством. Боярская дума перестала собираться.

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование.

Ограниченная функцией финансового контроля Ближняя канцелярия

просуществовала до учреждения Ревизионколлегии.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с

более широкими полномочиями, чем Ближняя канцелярия и Консилия министров.

22 февраля 1711 г., накануне отправления в Прутский поход, был утвержден

указ об учреждении Правительственного Сената, который, по- видимому,

вначале предполагался царем как временный орган ("для отлучек наших"), но

вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное

учреждение.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7