Конспект по истории государственного управления

Конспект по истории государственного управления

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались

царем. Из девяти членов Сената только трое были представителями старинной

титулованной знати (кн. Долгорукий, кн. Г.И. Волконский, кн. П.А. Голицын),

остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в CVII в.

(Т.Н. Стрешнев, И.А. Мусин-Пушкин), к признанным дельцам (Г.А. Племянников)

или дворянам (М.В. Самарин, З.Г. Апухтин, Н.П. Мельницкий). Лишь трое из

сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами

Боярской думы. При Сенате была учреждена канцелярия во главе с обер-

секретарем. Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и

порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении

правосудия, о государственных доходах и расходах, о явке дворян на службу и

т.д. в первые годы существования функции Сената были разнообразны, а

компетенция необыкновенно широка. Однако уже в этот период царь не разделял

своей власти с Сенатом. Сенат был законосовещательным учреждением, за

исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл

роль законодательного органа.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными

лицами. Этот надзор осуществляли первоначально созданные в марте 1711 г.

фискалы, в задачу которых входило тайно подслушивать, проведывать и

доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред, о нарушениях

законов, взяточничестве, казнокрадстве и т.п. За несправедливые доносы

фискал не наказывался, а за правильные - получал вознаграждения, равные

половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами

руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с

ними через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и

ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - особое судебное

присутствие из четырех судей и двух сенаторов (существовала в 1712-1719

гг.)

В отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим

учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и

подведомственными учреждениями.

С созданием коллегий их президенты с 1718 г. вошли в состав Сената. Однако

в указе от 12 января 1722 г. Петр 1 вынужден был признать присутствие

президентов в Сенате нежелательным и неправильным, так как оно затрудняло

надзор за коллегиями и отвлекало президентов от непосредственных дел. В

составе Сената после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий:

Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии.

Окончив войну с Швецией, Петр мог уделить больше внимания вопросам

управления. Вскоре после принятия им титула императора Сенату было

запрещено издавать от своего имени общегосударственные законы. В 1722 г. во

главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Ближайшим помощником генерал-

губернатора был обер-прокурор. В коллегии и надворные суды были назначены

прокуроры.

Генерал-прокурор получил огромные права, закрепленные законодательно его

"Должностью" 27 апреля 1722 г. На него возлагался надзор за всем

распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью

посещения ими заседаний; ему же подчинялись генерал-фискал и канцелярия

Сената. "Предложения" генерал-прокурора оказывали решающее влияние на

сенатские приговоры: он имел даже право законодательной инициативы.

Созданный в конце правления Петра I сложный бюрократический государственный

аппарат требовал элементарного надзора, органом которого и стал Сенат.

Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который,

действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как "око

царево и стряпчий о делах государственных".

За первые 14 лет существования Сенат из высшего органа управления

государством превратился в высший орган надзора за управлением в

государстве.

Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась

церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла некоторую политическую

самостоятельность, что было несовместимо с неограниченной властью монарха.

Когда в 1700 г умер патриарх Андриан, Петр I решил "обождати" с избранием

нового патриарха. Временно во главе духовенства был назначен рязанский

митрополит Стефан Яворский.

Высокообразованный деятель церкви, поклонник преобразований Петра I,

псковский епископ Феофан Прокопович по заданию и с помощью царя составил

"Духовный регламент" и научный трактат "Правда воли монаршей", в которых

давал теоретическое обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. Петр I

утвердил "Духовный регламент", по которому учреждалась Духовная коллегия,

преобразованная вскоре (14 февраля) в Святейший правительствующий Синод. 11

мая 1722 г для надзора за деятельностью Синода Петр I назначил обер-

прокурора.

Центральные государственные учреждения. В 1699 - 1701 гг. была проведена

реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов,

которые или полностью сливались, или соединялись под начальством одного

лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми

потребностями страны (особенно с началом Северной войны) возникло несколько

новых приказов. К осени 1699 г. насчитывалось 44 приказа, но значительная

их часть действовала объединено, составляя 25 самостоятельных учреждений.

Приказы в начале XVIII в. представляли собой пеструю и нестройную систему

учреждений с нечеткими функциями и параллелизмом в деятельности,

несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных

лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием,

финансами, мануфактурами, горным делом, торговлей и т. д.) были разделены

между несколькими приказами Все это тормозило осуществление задач

государства в новых исторических условиях, толкало на поиски иных

организационных форм центрального государственного аппарата.

Реформа 1718 - 1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии.

Всего было создано 12 коллегий. Важнейшими, "государственными" считались

три первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная (Воинская),

Адмиралтейская; Камер-, Штатс-контор-, Ревизии заведовали финансовой

системой государства; Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегии ведали

промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой,

Вотчинная - делами господствующего дворянского сословия и Главный магистрат

- управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28

февраля 1720 г был издан обширный (из 56 глав) "Генеральный регламент",

определивший единообразие организационного устройства, порядок деятельности

и делопроизводства. На протяжении XVIII в. этим законом руководствовались

все правительственные учреждения России.

Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и

решением дел, единообразием организационного устройства, делопроизводства и

более четкой компетенцией.

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату;

коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и

канцелярии. Присутствие имело 10 - II членов и состояло из президента, вице-

президента, четырех-пяти советчиков и четырех асессоров. Президент коллегии

назначался царем. Вице-президент и члены назначались Сенатом и утверждались

царем.

В случае нерадения членов президент должен был "вежливыми словами"

напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сообщать Сенату; он

же мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии,

который "мало разумен" В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в

каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената.

При коллегиях существовали и фискалы.

"Генеральный регламент" устанавливал точное расписание заседаний коллегий;

по понедельникам, вторникам, средам и пятницам; в четверг президенты

заседали в Сенате. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания

ее общего присутствия. Дела разрешались "по множайшему числу голосов" (т е.

по большинству), при равенстве голосов перевес давало мнение, за которое

высказывался президент. С 1722 г каждая коллегия имела свою контору в

Москве.

Местные государственные учреждения. В условиях новых исторических старая

система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в

территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой,

неопределенностью функций перестала удовлетворять. Аппарат воевод и губных

старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями

народного недовольства, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию,

проводить предписанные из центра преобразования.

В 1699 г. из-под власти воевод было выделено посадское население.

Купечество, ремесленники и мелкие торговцы городов получили право выбирать

из своей среды бурмистров, объединившихся в бурмистерские (земские) избы.

Указом 18 декабря 1708 г "для всенародной пользы", были созданы 8 губерний:

Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Петербургская), Смоленская,

Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская. В 1713 г.

создается Рижская губерния, с упразднением Смоленской, а в 1714 г. -

Нижегородская и Астраханская. Это были обширнейшие административно-

территориальные единицы, не равные по территории и населению. В Московской

губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской - 77, в Смоленской -17 и т.

д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и

Вятку. Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал-

губернаторы А. Д. Меншиков и Ф. М. Апраксин. Остальными губерниями

управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных

деятелей.

Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них не только имел

административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и являлся

командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии.

Губернатор управлял губернией с помощью губернской канцелярии, где

находились дьяки и подьячие (последние вскоре стали называться

секретарями). Ближайшими помощниками губернатора являлись вице-губернатор и

ландрихтер. Ландрихтер должен был под руководством губернатора заведовать

судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые

и розыскные дела Другими чиновниками губернии были глава военного

управления - обер-комендант, а также заведующие в губернии денежными и

провиантскими сборами - обер-комиссар и обер-провиантмейстер.

Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых

вместо воевод с 1710 г- стояли коменданты. Губернаторы, коменданты и другие

чиновники исправляли свою должность без срока; между этими чиновниками

существовало более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.

Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства,

правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8-12 ландратов

(советников), избираемых дворянами. Ландратские коллегии при губернаторах

практически создать не удалось. Назначенные Сенатом ландраты превратились в

чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов.

Первая реформа местного аппарата 1708 - 1715 гг. несколько упорядочила

правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы

территориального деления и управления. Вызванная введением подушной подати

реформа 1719-1720 гг. явилась продолжением первой административной реформы.

В мае 1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени

существовало 11 губерний) была разделена на несколько провинций; в

Петербургской губернии их было II, в Московской - 9, в Киевской -4 и т. д.

Всего учреждалось 45 провинций, а вскоре их число возросло до пятидесяти.

Как административно-территориальная единица губерния продолжала

существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные

сведения составлялись по губерниям, но власть губернатора распространялась

только на провинцию губернского города. Основной единицей территориального

деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал-

губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, а во главе остальных -

воеводы.

Все учреждения, создаваемые по новой административной реформе, должны были

приступить к работе не позднее 1 января 1720 г. Практически они приступили

к деятельности лишь в 1721 г.

Почти одновременно с местной реформой в 1719 г. была проведена судебная

реформа (1720), по которой была сделана попытка отделить суд от

администрации путем создания двух самостоятельных судебных инстанций;

нижних (провинциальных и городовых) и надворных судов. Провинциальный суд

состоял из обер-ландрихтера и нескольких асессоров и судил сельское

население, а городской суд судил городское население, не входившее в

посадскую общину. Надворные суды создавались в губерниях: в пяти губерниях

- по одному суду, в трех - (в Петербургской, Рижской и Сибирской) - по два:

в Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надворные суды

имели коллегиальное устройство и являлись второй инстанцией по уголовным и

гражданским делам. Третьей инстанцией служила Юстиц-коллегия, а высшей -

Сенат. Впрочем, этот порядок судебных инстанций часто не соблюдался.

Несмотря на создание местных органов отдельных коллегий и провозглашенное

отделение суда от администрации, губернаторы и воеводы активно вмешивались

в деятельность местных органов ведомств и судов. В 1722г. провинциальные

суды были упразднены, а их дела снова поступили в ведение воевод, а также

асессоров из отставных офицеров. Надворные суды были упразднены в 1727 г.

Усложнение задач административных органов и учреждений в новой и старой

столицах государства - в Петербурге и Москве - вызвало создание

самостоятельных органов полиции: в 1718 г. - генерал-полицеймейстера в

Петербурге, а в 1722 г. - обер-полицеймейстера. в Москве. При них были

соответствующие канцелярии полицеймейс терских дел На полицейские органы

столиц возлагалась охрана порядка, спокойствия и безопасности, ловля

беглых, продовольственные мероприятия, вопросы городского благоустройства и

т. п В своей деятельности эти органы опирались на старост улиц и десятских.

В остальных городах и провинциях полиция еще не отделилась от администрации

и полицейские задачи осуществлялись местными администраторами

(губернаторами, воеводами, комиссарами и т.п.) и соответствующими им

учреждениями.

В 1723-1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления.

Регламент Главного магистрата подразделял горожан на "регулярных" и

нерегулярных ("подлых"). "Регулярные" подразделялись на гильдии и цехи.

Первоначально гильдии были построены по профессиональному признаку. В

первую гильдию наряду с богатыми купцами входили городские доктора и

аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и представители некоторых

других профессий (в том числе и не существующие в России банкиры), а во

вторую - мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в

купеческие корпоративные объединения по их имущественному состоянию.

Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи

имели своих старшин, которые заведовали как сословными делами, та и

выполнением некоторых функций государственного управления в облает полиции

и финансовых сборов (учет тяглового населения, взимание подуи ной подати,

проведение рекрутских наборов и т.д.).

В 1723-1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские

избы. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из

президента, 2 - 4 бурмистров и 2-8 ратманов (в зависимости от значения и

величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского

населения, а лишь из "граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных" В

ведении магистратов находилось все управление городом: уголовный и

гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие

судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов.

Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались

ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

В первой четверти CVIII в. самодержавная монархия с Боярской Думой и

боярской бюрократией превратилась в абсолютную монархию во главе с

императором. Приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой

бюрократических учреждений - коллегий, а на местах губернаторами и другими

должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.

2. Развитие государственной системы во второй четверти XVIII в.

Во второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд

изменений. Борьба за трон длилась всю вторую четверть XVIII в. Неслучайно

этот период русской истории В.О. Ключевский назвал "эпохой дворцовых

переворотов".

После смерти Петра I роль Сената как высшего органа управления начинает

снижаться. В феврале 1726 г. при Екатерине I (1725-1727) был учрежден

Верховный тайный совет, отобравший ряд полномочий у Сената. Председателем

Совета считалась сама императрица, а в числе семи его членов - два

фаворита: Александр Меншигов и Петр Толстой. Включен в состав Совета был и

представитель родовитой аристократии князь Д.М.Голицын. Верховный тайный

совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры

сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий, а

Верховный тайный совет стал высшим учреждением в государстве, ему были

подчинены три первые коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел),

а также Сенат. Последний потерял титул правительствующего и стал называться

высоким. Верховный тайный совет приобретает законодательные полномочия,

законы подписываются либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным

тайным советом. Организацией Верховного Тайного Совета и введением в его

состав представителя аристократии Екатерина пыталась, с одной стороны,

уменьшить личное влияние Меншикова, а с другой - смягчить противоречия,

существовавшие между новой и старой знатью.

Органы местного управления Екатерина I стремилась удешевить и упростить.

Указ от 15 марта 1727 г. гласил: "надворные суды, так и всех лишних

управителей и канцелярии и их конторы, камериров и земских комиссаров и

прочих тому подобных вовсе отставить, а положить всю расправу и суд по-

прежнему на губернаторов и воевод, а от губернаторов апелляция в Юстиц-

коллегию, чтоб подданным тем показано быть могло облегчение и вместо бы

разных многих канцелярии и судей знали только одну канцелярию".

После смерти Екатерины I в 1727 г. императором согласно ее завещанию был

провозглашен внук Петра I - Петр П, а к Верховному тайному совету перешли

функции регента.

При Петре П (1727-1730) Верховный тайный совет был пополнен до 8 членов, в

его подчинение переходят коллегии. Верховный тайный совет превратился в

представительство старой знати. Попытка Меншикова стать регентом не

удалась, в 1727 г. он 6 арестован, сослан в Сибирь, где и скончался в 1729

г.

Падение Меншикова фактически означало дворцовый переворот. Во-первых,

изменился состав Верховного тайного совета, в котором из вельмож

Петровского времени остался только Остерман, а большинство приобрели

представители аристократических семей Голицыных и Долгоруких. Во-вторых,

изменилось положение Верховного тайного совета. 12-летний Петр П вскоре

объявил себя полноправным правителем, этим был положен конец регентству

Верховного совета. После смерти Петра II в 1730 г. Совет отдает престол

Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая принимает составленные

князем Дмитрием Голицыным условия, ограничивающие ее власть и оставляющие

все управление в руках Верховного тайного совета. Используя раскол в

дворянской среде, Анна Иоанновна (1730-1740) упразднила этот орган в 1730

г. и приняла "самодержавство".

В 1731 г. при ее дворе "для лучшего и порядочнейшего отправления всех

государственных дел" был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А.

Остермана (1686-1747), князя Черкасского, канцлера Г.И. Головкина (1660-

1734), но фактическая власть принадлежала фавориту императрицы Э. Бирону

(1690-1772) и приближенным из прибалтийских немцев БМиниху (1707-1788), и

др.

Давая оценку этому органу, В.О. Ключевский писал: "Кабинет - не то личная

контора императрицы, не то пародия Верховного тайного совета: он обсуждал

важнейшие дела законодательства, а также выписывал зайцев для двора и

просматривал счета за кружева для государыни. Как непосредственный и

безответственный орган верховной воли, лишенный всякого юридического

облика, Кабинет путал компетенцию и делопроизводство правительственных

учреждений, отражая в себе закулисный ум своего творца и характер темного

царствования".

С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор

подписей министров (три) заменяет подпись императрицы в ее отсутствие.

Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране,

сосредоточив все государственное управление. Сенат, состоявший к этому

времени из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его

решения.

В царствование Анны Иоанновны небывалых размеров достигло влияние

иностранцев. Тон при дворе задавал невежественный фаворит императрицы,

курляндский немец Бирон, пользующийся ее безграничным доверием. Иностранцам

оказывались преимущества при назначении на доходные должности и продвижении

по службе. Это вызывало протест со стороны русского дворянства.

Преемником императрицы стал сын дочери ее племянницы, причем регентом

грудного ребенка была определена не мать, а Бирон. Переворот 8 ноября 1740

г. лишил Бирона прав регента, которыми он пользовался всего три недели.

Влиятельным лицом в стране на некоторое время стал Миних, президент военной

коллегии. Ич-за интриг Остермана, конкурирующего с ним в борьбе за власть,

Миних вынужден был уйти в отставку.

Распри между немцами ускорили падение их влияния при дворе. Во время

очередного переворота, совершенного 25 ноября 1741 г. в пользу дочери Петра

I - Елизаветы (1709-1761), были арестованы маленький император и его

родители, а также Миних, Остерман и другие влиятельные немцы.

В именном указе императрицы Елизаветы от 12 декабря 1741 г. объявлялось,

что в предшествующие царствования "произошло многое упущение дел

государственных" вследствие отмены порядков, заведенных Петром I. Указ

восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и

ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего

создавался просто Кабинет как личная императорская канцелярия, лишенная

властных полномочий. Сенат находился под контролем императрицы.

"Количественный анализ документов высших государственных учреждений

подтверждает мнение о значительной зависимости Сената от императорской

власти. В ноябре-декабре 1741 г. Елизавета Петровна дала Сенату 51 указ...

и получила от него 14 докладов на "высочайшее утверждение". В 1742 г. эти

цифры составили 183 и 113, в 1743 г. - 129 и 54, в 1744 г. - 164 и 38 и

т.д."

Государство и церковь. Религиозная политика Елизаветы определялась ее

приверженностью к православию и была далека от веротерпимости. В декабре

1742 г. она издала указ о высылке из России лиц иудейского вероисповедания.

Сенат послал императрице доклад, что эта мера плохо отразится на торговле

Елизавета наложила резолюцию на этом документе: "От врагов Христовых не

желаю интересной прибыли." Елизавета отошла от н, того еще Петром I курса

на секуляризацию церковных и монастырских земель и вернула монастырям право

полного распоряжение вотчинами.

Благодарную память потомства императрица снискала ука 17 мая 1744 г.,

который фактически отменял смертную казнь в Р^ сии. Этот указ был

выполнением обета, данного Елизаветой до переворота 1741 г., - "никого не

казнить смертью." В ее царствование не был казнен ни один человек.

В 1743 г. при императорском дворе была создана Конференция, которая

получила функции упраздненного Кабинета. В работе Конференции участвовали

руководители военного и дипломатического ведомств, а также лица, специально

приглашенные императрицей. Сенат продолжал играть важную роль. Были

восстановлены Главный магистрат, а также Мануфактур- и Берг-коллегии,

слитые ранее с Коммерц-коллегией под тем предлогом, что "одно дело в разных

руках обретается".

В 1744 г. Елизавета упразднила Коллегию экономии, управлявшую

недвижимостью, принадлежавшей монастырям и епархиям и разбиравшую духовные

дела под надзором Сената. Функции этой светской Коллегии были переданы

Духовной канцелярии, непосредственно подчинявшейся Синоду. Из остальных

коллегий некоторые сохранили лишь номинальную власть, как, например,

Коллегия иностранных дел после возвышения Бестужева.

Выполняя цельную программу, направленную на объединение различных частей

империи, Петр I упразднил автономное управление Малороссии и гетманскую

власть. Со смерти последнего гетмана Апостола (1734) эта область

управлялась временной коллегией (правлением гетманского уряда), состоявшей

из шести членов, наполовину - велико россиян, наполовину - малороссиян. В

1744 г. императрица посетила Киев и приняла посольство, просившее

восстановления гетманства. В назначенный день - 22 февраля 1750 г. в

Глухове Кирилл Разумовский (1728-1803) - был единогласно избран в гетманы.

Однако в 1761 г. Киев был отторгнут от Малороссии Сенатом и превращен в

главный город округа, находившегося в непосредственном его управлении. Это

обозначало полный и окончательный возврат к программе Петра I.

На востоке перед правительством Елизаветы стояла другая огромная задача:

устроение и заселение громадных просторов, тянувшихся от Урала до берегов

океана. В марте 1744 г. особым указом была создана Оренбургская губерния.

Подводя итоги царствования Елизаветы, историк С.Ф.Платонов (1860-1933)

писал, что "идеи Елизаветы (национальные и гуманные) вообще выше ее

деятельности". Он так характеризует императрицу:

"Петр Великий умел объединять своих сотрудников, лично руководя ими.

Елизавета же не могла это сделать: она менее всего годилась в

руководительницы и объединительницы... Не было объединителя и среди ее

помощников..."

***

При Петре I Россия становится империей, а Петр I - ее первым императором; в

России окончательно утвердился абсолютизм.

Модернизация в области управления, проведенная великим реформатором России

Петром I, привела к значительному расширению роли государства и усилению

его контрольных функций. При Петре I замена приказов коллегиями

способствовала строгому распределению сфер государственного управления.

Тогда были разграничены функции центрального и местного аппаратов

управления, осуществлено разделение трех ветвей власти: законодательной,

исполнительной и судебной. При Петре I церковь отделена от государства, она

потеряла права политической автономии в 1721 г., когда было упразднено

патриаршество и учрежден Синод. Новый имперский статус России обусловил

создание регулярной армии, комплектовавшейся за счет рекрутских наборов. В

военных и гражданских ведомствах Петр I ввел единообразие

общегосударственных рангов чиновничьей иерархии, что позволило привлекать к

государственному управлению квалифицированных и образованных людей.

При преемниках Петра I в условиях дворцовых переворотов и борьбы за власть

государственные интересы отодвигались монархами на второй план.

Первоочередными были меры, усиливающие их самодержавную власть, поэтому

допускались отступления от нововведений Петра I. При Екатерине I учрежден

Верховный тайный совет с законодательными полномочиями, лишивший некоторых

ФУНКЦИЙ Сенат. При Петре II Верховный тайный совет был расширен по составу.

В 1730 г. этот орган был упразднен, а "самодержавство" приняла Анна

Иоанновна, которая исполнительную власть возложила на Кабинет/состоявший из

трех министров, приближенных к императрице.

Вступившая на престол в 1741 г. дочь Петра I - Елизавета --восстановила

значение Сената как высшего государственного органа, ликвидировав стоявший

над ним Кабинет министров; восстановила Главный магистрат, а также

Мануфактур- и Берг-коллегии. Однако вопреки деяниям Петра I Елизавета

отошла от курса на секуляризацию церковных и монастырских земель, вернула

монастырям право полного распоряжения их вотчинами.

Несмотря на эти попытки, в целом реформы Петра I пережили его время.

Последний рекрутский набор состоялся в 1874 г., т.е. спустя 170 лет после

первого (1705). Сенат просуществовал с 1711 по 1917 гг., т.е. 206 лет,

синодальное устройство православной церкви оставалось неизменным с 1721 по

1918 гг., т.е. в течение 197 лет.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте оценку личности Петра I (свой ответ аргументируйте).

2. Что такое "коллегия"? Чем она отличается от "приказа"?

3. В чем вы видите самые важные преобразования Петра I в сфере

государственного управления?

4. Какие изменения в управлении государством были осуществлены при

приемниках Петра I, как вы их оцениваете?

5. Как изменилась роль церкви при Петре I и после его смерти?

ТЕМА 5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ СО ВОТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII.

Во второй половине XVIII в. во многих европейских государствах, в том числе

и в России, происходит определенная модернизация политической и

экономической системы, связанная с проведением политики просвещенного

абсолютизма. Основная цель - приспособление феодальной по сути, абсолютной

монархии к новым (капиталистическим) отношениям, начинающим объективно

преобладать в обществе.

Идеологической основой этой политики стало Просвещение, тесно связанное с

формированием в XVIII в. нового человеческого типа - самостоятельной,

рассудительной, деятельной личности, критически относящейся к авторитетам,

во всем привыкшей полагаться на свои силы. Особое внимание просветителей

привлекала перестройка общества на новых началах. Во главе государства,

считали они, должен стоять просвещенный монарх, основная задача которого -

создание царства разума, т.е. общества, основанного на буржуазных

ценностях: гражданское равенство, свобода личности и ее хозяйственной

деятельности, неприкосновенность частной собственности и пр. Именно таким

монархом стремилась стать в глазах Европы Екатерина II, с правлением

которой традиционно связывают политику просвещенного абсолютизма в России.

1. Система государственного управления в годы царствования ЕкатериныII

Будущая российская императрица родилась в 1729 г., она была дверью принца

Ангальт-Цербстского - генерала прусской армии.

Принцесса получила хорошее домашнее образование, в детские и отроческие

годы довольно много путешествовала вместе с семьей, что помогло ей

расширить кругозор. В 1745 г. Софья Августа Фредерика, приняв православие и

имя Екатерина Алексеевна, вышла замуж за наследника российского престола -

Петра Федоровича (до крещения Карл Петр Ульрих), сына старшей сестры

императрицы Елизаветы - Анны Петровны, вышедшей замуж за голштинского

герцога Карла Фридриха.

Оказавшись в 16 лет в России, Екатерина, реально оценив ситуацию, решила

как можно быстрее стать "своей", русской - в совершенстве овладеть языком,

усвоить русские обычаи, - и она не жалела сил для осуществления своей цели.

Она много читала, занималась самообразованием. Особый интерес Екатерина

проявляла к описаниям путешествий, произведениям классиков, истории,

философии, трудам французских энциклопедистов.

От природы Екатерина обладала трезвым умом, наблюдательностью, умением

подавлять свои эмоции, внимательно слушать собеседника, быть приятной в

общении. Эти качества очень пригодились ей в первые годы пребывания в

России, поскольку отношения с мужем и, главное, с императрицей Елизаветой

Петровной складывались достаточно сложно.

После смерти Елизаветы Петровны в декабре 1761 г. императором становится

муж Екатерины - Петр 111 (1728-1762), сын дочери Петра I - Анны Петровны и

немецкого герцога, человек умственно неразвитый, малообразованный,

жестокий, чуждый всему русскому, чрезмерно увлекающийся военным делом. Во

время его недолгого правления важнейшим стал указ "О вольности дворянской"

от 18 февраля 1762 г., отменивший обязательную службу для дворян. Кроме

того, была упразднена ведавшая политическими преступлениями Тайная

канцелярия, внушавшая страх населению. Однако эти меры не смогли принести

Петру III популярности среди подданных. Всеобщее недовольство вызывали мир

с Пруссией, означавший отказ от всех русских завоеваний в Семилетней войне;

подготовка к войне с Данией в интересах Голштинии, огромное прусское и

голштинское влияние при русском дворе; неуважение к православным обычаям;

введение в армии немецких порядков, пренебрежительное отношение к русской

гвардии.

В такой ситуации значительная часть русского дворянства связывала свои

надежды с именем Екатерины, которая, хотя и была немкой по происхождению,

но прекрасно понимала, что русская императрица должна думать прежде всего

об интересах России. В отличие от мужа, который продолжал считать себя

герцогом Голштинским, Екатерина после смерти родителей отреклась от всех

прав на Ангальт-Цербст.

Огромное честолюбие, сила воли, работоспособность помогли Екатерине в конце

концов добиться власти. Вокруг будущей Екатерины II сплотилась группа

заговорщиков - в основном гвардейских офицеров. Особенно активными были

фаворит Екатерины - Григорий Орлов (1734- 1783) и его брат Алексей (1737-

1808). В ночь на 28 июня 1762 г. Екатерина вместе с Алексеем Орловым

приехала из Петергофа в Петербург, где в тот же день Сенат провозгласил ее

императрицей и объявил Петра III низложенным. 29 июня он был взят под

стражу, а в июле убит при неясных обстоятельствах. В сентябре 1762 г.

Екатерина П была коронована в Москве.

Первые годы правления императрица посвятила укреплению своей власти,

подбору доверенных лиц, изучению положения дел в государстве, а также более

основательному знакомству с Россией (в 1763-1767 гг. она совершила три

поездки по европейской части страны). Считая себя ученицей французских

философов XVIII в., Екатерина II стремилась с помощью некоторых

преобразований устранить элементы "варварства" из жизни страны, сделать

русское общество более "просвещенным", близким к западноевропейскому, но

при этом сохранить в неприкосновенности самодержавие и его социальную базу

- дворянство.

Необходимость перемен во многом определялась сложившейся к началу правления

Екатерины II социально-экономической ситуацией. На протяжении XVIII в. в

России развивались элементы капиталистических отношений, идеи

предпринимательства постепенно проникали в различные слои общества -

дворянство, купечество, крестьянство. Особую сложность внутреннему

положению страны в начале 60-х гг. XVIII в. придавало крестьянское

движение, в котором наиболее активно участвовали заводские и монастырские

крестьяне. Все это, наряду с идеями Просвещения, обусловило внутреннюю

политику России, особенно в первые два десятилетия правления Екатерины II.

В 60-70 гг. было запрещено покупать крестьян для промышленных предприятий,

объявлена свобода организации промышленного дела, отменены всевозможные

монополии, а также внутренние таможенные сборы, что способствовало

включению во внутреннюю торговлю новых земель, присоединенных к Российскому

государству, в годы царствования Екатерины II: некоторых областей Украины,

Белоруссии, Прибалтики, причерноморских, приазовских, кубанских степей,

Крыма.

Значительное внимание при Екатерине II уделялось развитию системы

образования: создавались воспитательные дома, институты для девиц,

кадетские корпуса. В 80-е гг. при организации губернских и уездных народных

училищ был провозглашен принцип бессословного обучения.

Однако наряду с подобными прогрессивными мероприятиями, объективно

способствовавшими развитию буржуазных отношений, в России происходит

усиление крепостничества. Уже в манифесте 6 июля 1762 г., объяснявшем

причины переворота, определена одна из основных целей внутренней политики

Екатерины И - всемерно поддерживать помещиков и держать в повиновении

крестьян. В 60-е гг., когда императрица на словах еще поддерживала идею

освобождения крестьян, крепостным было запрещено жаловаться на барина,

помещикам разрешено отправлять своих крестьян на каторгу. В целях

уничтожения взрывоопасных очагов на юге было ликвидировано самоуправление и

осуществлена перестройка казацких округов - здесь в конце XVIII в. было

распространено крепостное право. В дальнейшем, в годы правления Екатерины

II, происходит усиление эксплуатации крестьян: крепостные составляли около

50% общей их численности, более половины из них были на барщине, которая в

целом по стране к 80-м гг. увеличилась до 5 дней в неделю вместо 3 дней в

60-е гг; особенно широко во второй половине XVIII в. распространилась

торговля крепостными. Положение государственных

крестьян также ухудшилось - были увеличены наложенные на них повинности,

активно проводилась их раздача помещикам.

Однако стремясь поддержать свою репутацию "просвещенного монарха",

Екатерина II не могла допустить полного превращения крепостных крестьян в

рабов: они продолжали считаться податным сословием, могли обращаться в суд

и быть в нем свидетелями! могли, правда с согласия помещика, записываться в

купцы, заниматься откупами и пр.

В последние годы своего правления под влиянием крестьянской войны под пред

водительством Е. Пугачева (1773-1775), I особенно Великой французской

революция (1789-1794), Екатерина II постепенно отходит от просвещенного

абсолютизма. В основном это касается идеологической сферы - идет

преследование передовых идей, способных привести к изменению существующего

порядка, чего императрица стремится избежать любой ценой. Однако основа

жизни общества, заложенные политикой просвещенного абсолютизма, остаются

практически без изменений до самой смерти Екатерины II.

Одной из характерных, существенных черт политики просвещенного абсолютизма

Екатерины II было упорядочение системы государственного управления. Мысль о

необходимости этого была высказана уже в манифесте 6 июля 1762 г.,

осуществление ее было начато с преобразования Сената.

Аппарат высшего и центрального управления. Сразу же по восшествии Екатерины

II на престол участник переворота Н.И. Панин (1718-1783), известный

дипломат, советник Коллегии иностранных дел, представил императрице проект

изменений в центральном управлении. Он предлагал создать постоянный

императорский совет, состоящий из четырех секретарей (иностранных и

внутренних дел, военного и морского департаментов) и двух советников. Все

важнейшие вопросы должны были рассматриваться Советом в присутствии

императрицы, которая принимала окончательные решения. Кроме того,

предлагалось разделить Сенат на шесть департаментов.

Проект Н.И. Панина, как ограничивающий самодержавную власть императрицы,

был ею отклонен, однако, для ускорения и упорядочения делопроизводства

мысль о разделе Сената была проведена в жизнь в 1763 г. Было создано шесть

департаментов, четыре из которых находились в Петербурге: первый занимался

важнейшими внутренними и политическими делами, второй - судебными, третий

ведал делами западных окраин государства, путями сообщения, высшим

образованием, полицией; четвертый - военными и морскими делами. Два

московских департамента соответствовали первому и второму петербургским.

Многие важные вопросы Екатерина П решала без участия Сената. Отношения с

ним она поддерживала через генерал-прокурора АЛ. Вяземского (1727-1793),

получившего секретную инструкцию препятствовать законодательной

деятельности Сената. В результате значение Сената уменьшилось, из высшего

органа государственного управления, как было при Елизавете Петровне, он

превратился в центральное административно-судебное учреждение. В 70-80 гг.

XVIII в. произошло дальнейшее ослабление органов центрального управления.

После реформы 1775 т. деятельность Сената ограничивается судебными

функциями, дела большинства коллегий переходят к новым губернским

учреждениям.

К 90-м гг. большинство коллегий прекратило свое существование: в 1779 г. -

Мануфактур-коллегия (промышленность), в 1780 г. - Штатс-контор-

(государственные расходы), в 1783 г. - Берг- (горнорудная промышленность),

в 1784 г. - Камер- (государственные доходы), в 1786 г. - Юстиц-коллегия

(судебная) и Вотчинная (вопросы землевладения), в 1788 г. - Ревизион-

коллегия (контроль государственных расходов). Были оставлены лишь те

коллегии, дела которых нельзя было передать органам местного управления:

Иностранная, Военная, Морская и Коммерц-коллегия.

Таким образом, в царствование Екатерины II роль центральных органов

постепенно была сведена к общему руководству и наблюдению, основные вопросы

управления стали решаться на местах. Однако еще до реформирования системы

местного управления императрица сделала попытку дать России новое

законодательство, отвечающее духу времени.

Начиная с Петра I, все правители России понимали необходимость создания

нового свода российских законов. Однако в отличие от своих предшественников

Екатерина II стремилась не систематизировать старые законы, а создать

новые. Планируя собрать "Комиссию для составления нового уложения" вместо

устаревшего Уложения 1649 г., она уже в 1765 г. начала составлять для нее

особую инструкцию - "Наказ", в котором нашли отражение идеи

просветительской философии. Считая Россию европейской страной, Екатерина

стремилась дать ей соответствующие законы, и основными источниками для нее

стали произведения "О духе законов" знаменитого французского просветителя

Шарля Луи Монтескье (1689-1755) и "О преступлениях и наказаниях" Чезаре

Беккариа (1738-1794) - итальянского просветителя и юриста.

В "Наказе" довольно полно охватываются важнейшие вопросы законодательства:

его задачи, особенности государственного правления, судопроизводство,

система наказаний, положение сословий и т.д. Первоначальная редакция

"Наказа", показанная некоторым приближенным императрицы, вызвала с их

стороны множество возражений как слишком вольнодумная и не соответствующая

русским обычаям. В результате "Наказ" был значительно сокращен в основном

за счет либеральных положений, например, статей об улучшении положения

крестьян, об отделении законодательной власти от судебной и пр. Наиболее

близкими к просветительской идеологии остались статьи, касавшиеся

судопроизводства и воспитания. В целом "Наказ" представлял собой изложение

общих принципов, которым должна руководствоваться в своей работе Уложенная

комиссия. В декабре 1766 г. был издан манифест о созыве "Комиссии для

составления нового уложения". В Комиссии должны были быть представлены

выборные депутаты от всех сословий.

Всего было избрано 564 депутата: 161 - от дворян, 208 - от городов, 167 -

от сельского населения, 28 - от центральных учреждений (Сената, Синода,

коллегий и других присутственных мест). Каждый депутат получал от своих

избирателей наказ, отражавший их пожелания. Всего было представлено 1465

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7