 |
РУБРИКИ |
Эволюция центральных представительных органов власти в России |
РЕКЛАМА |
||
|
Эволюция центральных представительных органов власти в Россиивыборов не могут быть проведены обычным законодательным путем через ту Государственную Думу, состав коей признан Нами неудовлетворительным, вследствие несовершенства способа избрания ее членов. Только Власти, даровавшей первый избирательный закон, исторической Власти Русского Царя, дано право отменить оный и заменить его новым... От Господа Бога вручена Нам Власть Царская над народом Нашим, перед Престолом Его Мы дадим ответ за судьбы Державы Российской. В сознании этого черпаем Мы твердую решимость довести до конца начатое Нами великое дело преобразования России и даруем ей новый избирательный закон». Манифест провозглашал, что историческая власть русского Царя остается основой государства. Все законы исходят от нее. Манифестом 17 октября и Основными Законами 23 апреля 1906 г. установлен новый законодательный путь, ограничивающий царскую власть в области издания новых законов. Но в случае, если спасение государства не может быть достигнуто на обычном законодательном пути,— за Царскою властью остаются обязанность и право изыскать иной путь. Эту верховную суверенность Государь и подразумевал под словами «самодержавие, такое как и встарь». Царь как был, так и остался верховным, державным вождем страны. «Он вывел ее из войны и смуты, и Манифестом 3 июня довел до конца «великое дело преобразования»: В России утвердился новый строй — Думская Монархия». Оценки 3 июньского «переворота» современниками диаметрально противоположны. Левые, социалисты говорили о контрреволюции, восстановлении самовластья. Правые монархисты тоже заявляли, что «Актом 3 июня самодержавный государь явил свое самодержавие» (граф Бобринский, лидер правых). А.Гучков, лидер октябристов, заявлял: «Тот государственный переворот, который был совершен нашим монархом, является установлением конституционного строя». — Это в общем близкое к истине заявление немедленно было оспорено лидером умеренно-правых Балашовым:— «Мы конституции не признаем и не подразумеваем ее под словами обновленный государственный строй». В советской исторической литературе широко употреблялся термин «Третьеиюньская монархия». Он представляется менее удачным, чем введенное С.Ольденбургом понятие «думская монархия», «самодержавие с Думой». «Российская Империя,— восклицал барон Мейендорф А.Д., член Госдумы,— была самой демократической монархией в мире. Царская власть представляется наиболее европейским из русских учреждений, может быть, единственно европейским». Можно оспорить, конечно, мысль об особой цивилизаторской миссии самодержавия. Но ведь были же императорские университеты, театры, академии, музеи, библиотеки. И звание императорского ко многому обязывало, было эталоном, синонимом совершенства. Но дело не только в этом. Была ли государственно-политическая система России после учреждения Думы эталоном, воплощением совершенства? Уже в постановке вопроса содержится ответ. И в заявлениях Императора и премьера — «правителя Его Императорского Величества», речь игла только о начале пути, о создании правового государства. Столыпин десятки раз говорил это в речах с думской трибуны. Если «самодержавие как встарь», то Дума «как встарь — Земский Собор» должна стать законосовещательным органом. Николай II этого своего желания и не скрывал. Ни о каком правительстве общественного доверия и речи быть не могло. Император не считал возможным увеличить влияние «общестпенности» на ход государственных дел, вручить ее представителям державный руль. Его личное общение с думскими деятелями, претендентами на министерские посты, убеждало его в том, что в русском обществе пока отсутствуют силы и лица, которым историческая власть имела бы полное право передоверить судьбу России. Это его убеждение трудно в исторической перспективе оспорить, но и в ближайшем окружении Императора было аналогичное положение, второго Столыпина и там не оказалось. 5.5 III ГОС.ДУМА Выборы в 3-ю Думу были в сентябре-октябре 1907 г. В Думу прошли в основном лица, выступавшие под флагом сотрудничества, а не борьбы с властью. Из 442 депутатов явное большинство в 300 человек составляли правые и октябристы (лидер А.И.Гучков). Кадетов только 54 (лидер П.Н.Милюков), трудовиков 13 и 20 социал-демократов. В целом сложилось примерно три равных группы: правых около 150, столько же центр и чуть меньше — около 140 левых. И сами выборы, и закон, по которому они проводились, явили миру лики старой России, старые, николаевских времен, методы управления. Привычка властвовать. Умение «разнести», «распечь», «не рассуждать!» «Молчать!» — к этому сводилось умение руководить. Старый метод живуч! — восклицала оппозиционная пресса в далеком 1908 году. Лидерами правых в III Думе был граф А. Бобринский, херсонский и курский помещик граф В. Доррер, бессарабский помещик В. Пуришкевич, курский помещик Н. Марков (Марков 2-й). Октябристов возглавляли московский капиталист А. Гучков и екатеринославский помещик М. Родзянко. Кадеты и примыкавшие к ним фракции прогрессистов и национальной буржуазии окраин России имели 108 членов. Их лидером был приват-доцент Московского университета историк П. Милюков. Представительство рабочих и крестьян в III Государственной думе было ничтожно. Трудовики были представлены 14 членами. Социал-демократическая фракция состояла из 20 членов; большинство в ней принадлежало меньшевикам. На почве общих интересов и отстаивания самодержавия, помещичьего землевладения, господства дворян в управлении, жестоких репрессий против рабочих и крестьян на первых же заседаниях III Думы сложился блок черносотенцев и октябристов, составлявший 2/3 состава Думы (300 членов). Однако между черносотенными помещиками и октябристами существовали и некоторые противоречия. «Интересы капитализма, — отмечал В. И. Ленин, — хотя бы и грубо хищнического, паразитического, не мирятся с безраздельным господством крепостнического землевладения». Октябристы настаивали на расширении прав земского и городского «самоуправления» и признавали «конституцию» 17 октября, а черносотенцы были против местного «самоуправления» и манифеста 17 октября. Это вынуждало октябристов в ряде вопросов искать союзников в лице сильно поправевших кадетов. Так сложился второй — октябристско-кадетский блок, составлявший немного менее 3/5 состава Думы (262 члена). Наличие черносотенно-октябристского и октябристско-кадетского блоков определяло характер деятельности III Думы. «III Дума, — писал В. И. Ленин, — есть политически оформленный, общенациональный союз политических организаций помещиков и крупной буржуазии». Попеременно опираясь на третьедумские блоки, правительство Столыпина укрепляло позиции самодержавия, осуществляло в интересах господствующих классов помещиков и буржуазии внутреннюю и внешнюю политику. Состав, характер и результаты деятельности III Думы ознаменовали определенный период в истории самодержавия в России, которое делало новый шаг по пути к буржуазной монархии. Реакционный состав III Думы обеспечил ее «работоспособность» и сотрудничество с царским правительством. Государственная Дума третьего созыва действовала пять лет (с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г.), собираясь на ежегодные сессии примерно одинаковой деятельности (7—8 месяцев). За 611 заседаний III Дума рассмотрела 2570 законопроектов, из которых утвердила 2200. Подавляющее большинство этих законопроектов было выдвинуто по инициативе министерств и главных управлений; законодательная инициатива самой Думы была ничтожной; ее членами было выдвинуто лишь 205 законопроектов. Пост председателя III Думы последовательно занимали октябристы: смоленский помещик Н. А. Хомяков (до 10 марта 1910 г.), А. И. Гучков (до марта 1911 г.) и М. В. Родзянко (до конца деятельности III Думы). В процессе деятельности Думы возникло более 30 комиссии. Третья Дума утвердила многочисленные законопроекты правительства, направленные на усиление администрации, полиции, жандармерии, увеличение ассигнований на строительство тюрем; ею были приняты все аграрные мероприятия Столыпина, направленные на «землеустройство», переселенческую политику, расширение деятельности Крестьянского банка. Государственная дума одобряла и внешнюю политику царизма по укреплению Антанты и подготовку к войне. Ежегодно Дума утверждала бюджеты государства. За пятилетие (1907—1912 гг.) военный бюджет России вырос на 51%. Не желая выслушивать критику некоторых теневых сторон военной организации и военной бюрократии в Государственной думе и ее комиссии по государственной обороне, правительство, вопреки «Основным законам», издало «правила» 24 августа 1909 г., изымавшие из ведения Государственной думы военное законодательство. Немногим представителям рабочих и крестьян было очень тяжело выступать в этой Думе. Социал-демократическая фракция Думы использовала думскую трибуну для разоблачения политики царизма и господствующих классов, для распространения политических требований социал-демократии: свержение самодержавия, учреждение демократической республики, конфискация помещичьих земель. В предлагаемых большевиками формулах «перехода к очередным делам» давалось правильное изложение программы партии. Одной из форм работы Думы были думские запросы; 15% всех внесенных в 111 Думу запросов исходило от социал-демократической фракции. Подавляющее большинство думских запросов о произволе, царящем в отдельных звеньях государственного аппарата России, внесенных социал-демократической фракцией, реакционное большинство Думы объявило «несрочным» и похоронило в различных комиссиях. Па срочные запросы отвечали министры, главноуправляющие и другие царские чиновники. Ввиду истечения полномочий членов Государственная дума третьего созыва прервала свою деятельность 9 июня 1912 г., а 29 августа последовал указ, назначающий выборы в новую Думу и созыв ее на 15 ноября того же года. 5.6 VI ГОС.ДУМА Избирательная кампания в IV Государственную думу проходила в обстановке нового подъема революционного движения масс. Правительство приступило к подготовке выборов в IV Думу еще в начале 1912 г. Тогда министр внутренних дел А. А. Макаров предписал губернаторам сообщать ему о том, не предвидится ли опасения, что в связи с предстоящими выборами в Думу могут быть избраны левые. Департамент полиции усилил субсидии черносотенным организациям. Для укрепления позиции правительственного лагеря Значительно активизировалось духовенство. Обер- прокурор Святейшего синода В. К. Саблер развил бурную предвыборную деятельность: при Синоде было создано особое предвыборное синодальное бюро, а на местах — епархиальные избирательные комитеты. Привлечение духовенства для выборов в Думу В. И. Ленин считал бонапартистским приемом, свойственным абсолютной монархии в России этих лет. Правительство пустило в ход и грубые административно-полицейские приемы устранения неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков: аресты, закрытие предвыборных собраний (особенно рабочих), сенатские разъяснения и т. п. Большевики выступали на выборах самостоятельно. Пражская конференция РСДРП (январь 1912 г.) признала участие в избирательной кампании «безусловно необходимым». Главной задачей выборов и участия в деятельности Думы большевики считали социалистическую пропаганду и организацию рабочего класса. Конференция выдвинула лозунги избирательной кампании: демократическая республика, 8-часовой рабочий день и конфискация всех помещичьих земель. Между большевиками и меньшевиками (последние проводили избирательную кампанию нередко в сотрудничестве с либералами) велась ожесточенная борьба. Избирательные комбинации Министерства внутренних дел и Святейшего синода принесли результаты. Фракции правительственного лагеря получили в Государственной думе четвертого созыва 283 места (185 правых, черносотенцев и националистов и 98 октябристов). Черносотенно-октябристский блок опять получил господствующее положение в Думе. Лидерами фракций правительственного блока были правые и черносотенцы — В. Пуришкевич, Н. Марков 2-й, националист, редактор черносотенной газеты «Киевлянин» В. Шульгин, октябристы М. Родзянко и рязанский помещик Н. Волконский. Фракциями либерального лагеря были прогрессисты, кадеты и национальная буржуазия окраин. Все вместе они составляли 128 членов Думы. Лидерами этих фракций были кадеты — П. Милюков, уездный предводитель дворянства Тверской губернии Ф. Родичев, врач и земский деятель А. Шингарев, прогрессисты А. Коновалов и В. Маклаков. Вместе с октябристами либеральный лагерь составлял второе большинство, необходимое правительству «для облегчения добывания займов, для «исправления» крайностей черной сотни, для надувания простаков «реформами», исправляемыми Государственным советом». Мелкая буржуазия была представлена фракцией «трудовиков» (10 членов). Социал-демократическая фракция была представлена 14 депутатами: 6 большевиками и 8 меньшевиками. Большевистская шестерка состояла из четырех металлистов и двух текстильщиков из пролетарских губерний страны: А. Е. Бадаев — от рабочей курии Петербургской губернии, Ф. Н. Самойлов — Владимирской, Г. И. Петровский — Екатеринославской, М. К. Муранов — Харьковской, Н. Р. Шагов — Костромской и Р. Малиновский — Московской. Меньшевистская восьмерка прошла большей частью от второго городского съезда непролетарских губерний. Шесть губерний, избравшие большевиков, насчитывали 1008 тыс. рабочих, а восемь губерний, избравшие меньшевиков, только 214 тыс. рабочих. Первоначально большевики и меньшевики действовали в составе одной социал-демократической фракции, внутри которой шла острая борьба по отдельным вопросам революционного движения. Меньшевики не признавали программы-минимум, а вместо этого выдвигали лозунги полновластной Думы, культурно-национальной автономии, свободы коалиции и т. п. В октябре 1913 г. большевики заявили о выходе из социал-демократической фракции и организовали Росси Избирательная кампания в IV Государственную думу проходила в обстановке нового подъема революционного движения масс. Правительство приступило к подготовке выборов в IV Думу еще в начале 1912 г. Тогда министр внутренних дел А. А. Макаров предписал губернаторам сообщать ему о том, не предвидится ли опасения, что в связи с предстоящими выборами в Думу могут быть избраны левые. Департамент полиции усилил субсидии черносотенным организациям. Для укрепления позиции правительственного лагеря Значительно активизировалось духовенство. Обер- прокурор Святейшего синода В. К. Саблер развил бурную предвыборную деятельность: при Синоде было создано особое предвыборное синодальное бюро, а на местах — епархиальные избирательные комитеты. Привлечение духовенства для выборов в Думу В. И. Ленин считал бонапартистским приемом, свойственным абсолютной монархии в России этих лет. Правительство пустило в ход и грубые административно-полицейские приемы устранения неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков: аресты, закрытие предвыборных собраний (особенно рабочих), сенатские разъяснения и т. п. Большевики выступали на выборах самостоятельно. Пражская конференция РСДРП (январь 1912 г.) признала участие в избирательной кампании «безусловно необходимым». Главной задачей выборов и участия в деятельности Думы большевики считали социалистическую пропаганду и организацию рабочего класса. Конференция выдвинула лозунги избирательной кампании: демократическая республика, 8-часовой рабочий день и конфискация всех помещичьих земель. Между большевиками и меньшевиками (последние проводили избирательную кампанию нередко в сотрудничестве с либералами) велась ожесточенная борьба. Избирательные комбинации Министерства внутренних дел и Святейшего синода принесли результаты. Фракции правительственного лагеря получили в Государственной думе четвертого созыва 283 места (185 правых, черносотенцев и националистов и 98 октябристов). Черносотенно-октябристский блок опять получил господствующее положение в Думе. Лидерами фракций правительственного блока были правые и черносотенцы — В. Пуришкевич, Н. Марков 2-й, националист, редактор черносотенной газеты «Киевлянин» В. Шульгин, октябристы М. Родзянко и рязанский помещик Н. Волконский. Заседания Государственной думы четвертого созыва открылись 15 ноября 1912 г. На первых же заседаниях был избран президиум Думы. Председателем IV Думы на протяжении неполных пяти лет (до 25 февраля 1917 г.) был октябрист В. М. Родзянко. IV Государственная дума обсуждала законопроекты, предложенные правительством и самими членами Думы, рассматривала и утверждала государственные росписи доходов и расходов, обсуждала запросы членов о незаконных действиях властей. В процессе деятельности Думы было создано 36 постоянных и временных комиссий. 5.7 Итоги законодательства думской монархии в цифрах Как выше уже отмечалось, весь законодательный, законотворческий механизм думской монархии страдал существенными изъянами. Основные законы (даже в новой редакции 1906 г.), как уже отмечалось нами выше, довольно жестко ограничивали правовое поле, на котором развертывалась деятельность Думы. Не все оказалось четко продумано и закреплено законами и во взаимоотношениях палат как между собою, так и особенно в плане отношений с исторической властью. Сильно сказались здесь традиции, наработанные приемы и формы подготовки и принятия правовых актов, сказалось и наследство законосовещательного Государственного Совета. Но и в сфере своей компетенции Дума была ограничена. Основные законы не подверглись изменениям вплоть до падения монархии. Выше указывалось, что этот вопрос вызвал жаркие споры, но предложение предоставить законодательным палатам право инициативы пересмотра Основных законов не было принято, и оно осталось исключительным правом императора. Учреждение Государственной думы не предусматривало непосредственное внесение законопроектов императором. Он действовал через министров. Члены палат в количестве не менее 30 могли вносить «основные положения» предлагаемого законопроекта и объяснительную записку к ним. Эти документы получили, начиная с III Думы, название: «законодательные предположения» (во II Думе они назывались «законодательные заявления», в I Думе — законопроекты). Они обсуждались палатой на предмет желательности, причем, заинтересованные министры уведомлялись о дне этого обсуждения не менее чем за месяц. По Учреждению 1905 г. (в случае несогласия министра с законодательным предположением, но согласия с ним большинства отдела и 2/3 общего собрания Думы) дело через Государственный совет шло к императору, который мог поручить выработку законопроекта на основе предположения тому же министру. По Учреждению 1906 г., в случае признания Думой законодательного предположения желательным, министр разрабатывал на его основе законопроект и вносил его в палату. При отказе министра разработать проект это делалось уже комиссией Думы. Наказ Государственной думы 1907 г. (это положение было подтверждено в 1909 г.) предоставил ее комиссиям право разрабатывать законопроекты и при согласии министра на его разработку, т. е. параллельно. Правительствующий Сенат признал соответствующий параграф наказа противоречащим закону, однако думские деятели указывали, что при такой трактовке закона право законодательной инициативы Думы превращается в фикцию (министр может согласиться выработать законопроект и не делать этого неопределенное время), что противоречит духу закона. Правительство также возражало против думской практики. Циркуляр Совета министров 1911 г. даже запретил предоставлять комиссиям Думы материалы при параллельной разработке законопроектов. В апреле 1914 г. император утвердил положение Совета министров о единой линии правительства по отношению к параллельной разработке законопроектов. Согласно этому положению, министры при принятии обязательства выработать законопроект должны были указывать срок выработки, при параллельной разработке чиновники ведомств не должны были являться в думские комиссии, а в общем собрании Думы им предписывалось заявлять формальный протест. При разработке комиссиями законопроектов, от выработки которых министры отказались, предписывалось не сообщать комиссиям никаких материалов, а в общем собрании оспаривать проект по существу. Несмотря на такую позицию правительства, несколько законопроектов, выработанных параллельно думскими комиссиями, было одобрено палатами и утверждено императором. По наказу Думы, в случае признания законодательного предположения желательным и передачи его в комиссию для разработки, все другие проекты по этому вопросу, в том числе правительственные, сдавались в комиссию в качестве материала без обсуждения. Так практика скорректировала порядок законодательной инициативы Думы, зафиксированный в ее Учреждении. Он стал более продуманным и позволял сочетать реальную законодательную инициативу членов Думы и давал содействие им в этом аппаратов министерств (депутатам самим было бы довольно сложно составлять законопроекты), добывать необходимые материалы. 1-я Государственная дума тем не менее сочла такой порядок законодательной инициативы чересчур стеснительным для себя. Здесь явно сказалась тактика конфронтации «штурма власти». Фракция конституционных демократов внесла законодательное предположение о пересмотре соответствующих статей учреждения Государственной думы. Этот проект Дума рассмотреть не успела, но он применялся на практике и оказался неудачным. Поэтому в думах последующих созывов применялась установленная законом процедура. Одобренные Государственной думой законопроекты передавались в Государственный совет. Он мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В последнем случае Совет либо возвращал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритетных началах. На практике в подавляющем большинстве случаев применялась вторая процедура, после которой законопроект возвращался в Думу. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект представлялся императору без нового обсуждения в Совете. Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственного совета или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет в отношении законопроектов, одобренных Думой. Следует отметить, что Государственный совет пользовался правом законодательной инициативы крайне редко. По его инициативе возникло лишь 6 проектов. Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных законов ряд высших чиновников предлагал дать Государственному совету право не абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть большинством 2/3 голосов. Противники этой меры возразили, что она уничтожает Государственный совет, и Николай II отклонил это предложение. Одобренные законодательными палатами законы подлежали утверждению императором. Как и в других странах, российский император утверждал практически все одобренные палатами законопроекты, отказав в утверждении за все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или лишенных духовного сана в 1911 г.). Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты, выработанные по инициативе палат и отклоненные одной из них, могли вноситься в ту же сессию лишь по повелению императора. Наказ Государственной думы запрещал вносить в ту же сессию отклоненные ею законопроекты. На практике законодательная активность Государственной думы и ее реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В Государственную думу первого созыва было внесено 16 правительственных законопроектов и столько же депутатских. Важнейшие законопроекты правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответственности чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», подчеркнула свой отказ работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения. Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством, негативно сказались партийные, фракционные споры. Лишь 2 депутатских проекта вышло из комиссий. За 72 дня своей работы 1 Дума одобрила лишь 2 законопроекта: об отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн руб. на помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По свидетельству одного из руководителей кадетов Винавера М. М., решили не восстанавливать против себя население и не давать правительству удобного повода для конфликта, но запрашиваемую сумму сократили более чем в 3 раза (с 50 до 15 млн руб.). Вскоре этот проект был одобрен Государственным советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но атмосферу «штурма власти» он не уничтожил, положительным прецедентом не стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен Государственным советом до роспуска I Думы, после чего был признан верхней палатой отклоненным. Другие проекты не дошли до постатейного рассмотрения. Законодательная деятельность II Государственной думы также несла следы политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287 правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., законопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграрной реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь активны. Государственная дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклонила 6 (об усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные законопроекты Дума не рассмотрела, (54 не получили движения после внесения, хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 проектов, одобренных Думой, только 3 получили силу закона (об установлении контингента новобранцев и 2 проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены Государственным советом. Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсуждались в ее комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего собрания и обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели. Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законодательных заявлений (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении «четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия положения о военно-полевых судах). Законопроект был отклонен Государственным советом. Также с нарушением процедуры принимались и некоторые правительственные проекты. В Государственную думу третьего созыва министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный совет внесли 2.567 законопроектов (министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр финансов, министр путей сообщения, главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внес по 180 — 200 проектов, министр иностранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе — 31, председатель Совета министров — 7. Совещание Государственной думы внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взяты обратно, 79 отклонены Думой (в т. ч. 1 — совещания Думы, а 2346 (95%) были ею одобрены. Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, внесенные еще в 1907 г. Из числа одобренных Думой проектов 97% приобрели силу закона, как уже указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены Государственным советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в согласительные комиссии, заключения которых не были рассмотрены одной из палат). Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили движения после внесения). Среди не рассмотренных были предложения, внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выработанных по инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разрабатывались исключительно Думой. В Государственной думе четвертого созыва положение было похожим. Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, однако законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В 1 сессию IV Думы в нее внесли 90 законодательных предположений, в том числе о пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о реформе Государственного совета, Сената, о пересмотре земского избирательного закона, о реформе прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др. Ни один из них за I сессию не был окончательно одобрен Думой. Всего к 9 декабря 1916 г. в нее было внесено 2625 законопроектов (191 взят обратно), а рассмотрела она лишь 1239. В Государственной Думе Российской империи законодательную инициативу осуществляло в основном правительство. При рассмотрении взаимоотношений законодательных палат приведенные выше цифры нуждаются в комментариях. Основная масса правительственных законопроектов представляла собой так называемые «закончики» (это название придумал граф Витте). Депутаты называли их «вермишельными». Они касались либо сверхсметных кредитов (60% законопроектов), зачастую на небольшие суммы (т. к, министерства плохо составляли свои бюджеты), либо установления или изменения штатного состава различных государственных учреждений, либо местных и очень частных проблем, либо установления различных земских сборов и повинностей в губерниях без земского самоуправления. Тысячи подобных законов без особых проблем проходили обе палаты, хотя их комиссии вникали в эти проекты и некоторые могли быть изменены или отклонены. Полагаю, что общепринятое негативное отношение к «закончикам» требует коррекции. Дума рублем действенно контролировала изменения штатов, препятствуя разбуханию бюрократии. На этом пути она ставила заслоны и царю, и правительству. Она следила и за введением новых налогов. Рублем учила чиновников составлять бездефицитный бюджет. Однако нестыковки ветвей власти были весьма ощутимы — среди десятков законопроектов, не одобренных Государственным советом, находилось большинство предложений правительства и Думы, направленных на модернизацию страны. Среди застрявших проектов были: о судебной ответственности чиновников, об условном осуждении, о введении всеобщего начального обучения, о введении самоуправления в различных регионах, о создании волостного земства, о пересмотре сметных правил и др. Из этих важных проектов прошли лишь законы о реформе местного суда (причем последний был значительно изменен Государственным советом в консервативном духе), часть законов о введении социального страхования, а также часть законов о введении самоуправления, улучшении его финансирования. Что касается обсуждения обеими палатами аграрной реформы Столыпина, то бесспорным успехом это дело не назовешь, само же крестьянство высказалось против. Законодательная власть думской монархии не отличалась особой эффективностью. По признанию П. А. Столыпина, Россия отличалась «гармонически законченной законодательной беспомощностью». Но ведь сам же премьер при поддержке императора способствовал созданию в Государственном совете правого большинства, которое проваливало правительственные реформы, стяжав недобрую славу «законодательной пробки». Следует отметить, что ряд реформаторских проектов (о поселковом управлении и церковном приходе, о неприкосновенности личности, о реформе исключительных положений, о кооперативах, о подоходном налоге и др.) застряли в думских комиссиях и не были рассмотрены Думой. Здесь явно сказались политические расчеты фракций, образовавших прогрессивный блок, направленный на «свержение самодержавия». Тут было уже не до реформы, более того, работа комиссий могла расколоть «прогрессистов». Низкая эффективность деятельности законодательных палат объяснима. В них было разное большинство, что неудивительно при различных способах их комплектования. При равноправии палат это чревато параличом законодательной власти. В европейских конституциях подобная организация парламента постепенно была изжита. Или вводился однопалатный парламент, или ограничивались права верхней палаты и допускалось принятие законов вопреки ее мнению. Однако в начале XX в. и в большинстве европейских стран имелись две формально равноправные палаты, комплектуемые по-разному. Тем не менее паралича законодательной власти не было, поскольку права верхней палаты ограничивались и она не могла длительное время блокировать законы, одобряемые нижней палатой. Это было вызвано более высокой легитимностью нижней палаты, представлявшей нацию, в то время как верхняя представляла лишь узкий слой элиты, к тому же и назначалась монархом. Нижнюю палату поддерживало общественное мнение, на ее стороне было также правительство, которое в критических случаях добивалось у монарха назначения большого числа новых членов верхней палаты и изменения в ней большинства; ведь даже угрозы такого назначения побуждали палату лордов уступать, снимать свое вето. В России дело обстояло не так. Избранная на основе закона 1907 г. Государственная дума не была выражением народовластия. Она даже в глазах членов Государственного Совета отнюдь не олицетворяла нацию, за исключением первых Дум «народного гнева», которые в определенной степени соответствовали представлению об общенародной воле. «Первую Государственную думу Государственный совет боялся, но в известной мере с ней считался... Третью Думу Государственный Совет не боится и с ней не считается. В первую сессию Совета (1906) ряд ораторов подчеркивал необходимость «стремиться как можно больше быть в единении с Государственной думой». Поэтому Совет одобрил законопроект о помощи пострадавшим от неурожая в редакции Государственной думы и отклонил все поправки правительства. Но кадеты в Думе не смогли это оценить, требуя упразднения «палаты лордов». И не удивительно, что либеральные проекты III и IV Дум (до начала войны) Советом в большинстве случаев отклонялись. Однако во время первой мировой войны ситуация изменилась. Вновь был взят курс на «штурм власти» на основе платформы и тактики прогрессивного блока, а ядро его было в Думе, большинство Совета стало ее поддерживать. Реформаторские проекты (о неприкосновенности личности, реформе полиции, пересмотре режима исключительных положений, введении волостного земства и др.), руководство Думы и прогрессивного блока откладывало, ибо добивалось сформирования парламентского правительства и было заинтересовано в сплочении думского оппозиционного большинства, в то время как обсуждение этих проектов вызвало бы его раскол. Характерно, что либеральный проект реформы Правительствующего Сената, направленный на установление его независимости от министра юстиции, внесенный правительством до войны и радикально переработанный Думой, был в 1916 г. одобрен Государственным советом почти со всеми думскими поправками, несмотря на возражения правительства и царь не возразил, уклонившись от жесткого давления на Государственный совет. Он еще надеялся предотвратить единение обеих палат против монархии. Основные государственные законы сохранили введенный в 1905 г. формальный конституционный надзор, отсутствующий в других государствах того времени. Все законы, а также основная масса повелений и указов императора должны были публиковаться Правительствующим сенатом, как «хранителем законов» (законы публиковало его общее собрание, а указы — первый департамент) и без этого опубликования не вступали в силу. Сенату же вменялось в обязанность не публиковать законы и указы, принятые не в порядке, предусмотренном Основными законами. Однако этот надзор не осуществлялся. Сенаторы назначались императором по предложению министра юстиции не из числа независимых юристов, а из высших чиновников, даже не обязанных иметь высшее образование (некоторые сенаторы его и не имели). Нужно только иметь генеральский чин, который приносила «безупречная служба». Многие сенаторы не имели к юриспруденции никакого отношения. В блюстители законности попадали бывшие губернаторы и директора департаментов, известные своими беззакониями. Сенаторы могли одновременно с работой в Сенате служить в администрации или заседать в Государственном совете. Назначение в Сенат рассматривалось не как важное поручение, а как награда за прежнюю долголетнюю безупречную службу. Поэтому сенаторы считали императора своим начальником. Они в этих условиях и не могли стать независимыми блюстителями законности. Возможный отказ Сената в публикации акта императора в бюрократической элите рассматривался как «величайший скандал». Кроме этого, в Сенате могли голосовать министры и главноуправляющие. Аппарат Сената, который докладывал дела, подчинялся министру юстиции и обер-прокурорам департаментов (правительственным чиновникам, подчиненным министру юстиции). Министр юстиции и обер-прокурор фактически имели право вето на решения Сената. Сенатская типография подчинялась обер-прокурору первого департамента. Несмотря на категорическое постановление статьи 74 (по приложению 1915 г., т. 1, ч. 2 свода законов) учреждения Правительствующего Сената («суждение о делах и решение оных производится в присутствии Сената, и никакое дело не может быть совершено вне оного»), обер-прокурор первого департамента имел неофициальное право публиковать бесспорные законы от имени Сената без их рассмотрения последним. Выше уже отмечалось, как премьер Витте публиковал важнейшие правовые акты, не ожидая заключения Сената. Сенат публиковал любые акты, даже явно незаконные, утвержденные императором. В 1905 — 1906 гг. он опубликовал законы об изменении государственного строя, которые не были рассмотрены Государственным советом, как предусматривалось законами. Затем, после издания Основных законов, Сенат публиковал законы, принятые до этого и не рассмотренные законодательными палатами, хотя по точному смыслу Основных законов не имел па это права (так как рассматриваемые акты были приняты не в соответствии с Основными законами 1906 г., а какой-либо оговорки о публикации более ранних постановлений Основные законы не содержали). Избирательный закон 3 июня 1907 г. был опубликован без рассмотрения сенаторами и даже обер-прокурором, а сразу от императора был доставлен в типографию Сената. Сенаторы задним числом молча подписали определение о публикации этого положения. Именно в этом правовая основа для определения событий 3 июня как государственного переворота. Противоречащие законам указы императора также публиковались. Правительствующий Сенат тоже толковал законы, исходя при этом часто не из юридических, а из политических соображений. Этим продиктованы и сенатские определения по решениям Думы о расширении некоторых ее прав. Неоднократно возникал вопрос о реформе Сената, чтобы он стал независимым блюстителем законности, однако соответствующий проект был одобрен законодательными палатами и утвержден императором лишь в декабре 1916 г. Он должен был вступить в силу с 1 мая 1917 г. Таковы важнейшие итоги думской деятельности, поддающиеся цифровому выражению. Что касается общей оценки ее деятельности, т. е. выводы о том, оказала ли Дума сколь-либо значительное влияние на историю России или нет, то ответ дает десятилетняя деятельность народного представительства. Выше давались соответствующие эмпирические обобщения и оценки лиц, фракций, партий. Не повторяя вышесказанного, ограничимся замечанием, что оценку законам, реформам, учреждениям, да и лицам дает практика. Только время дает твердость уставам государственным, как писал Н. М. Карамзин. Со времени Великих реформ до первой мировой войны население России удвоилось, за годы правления Николая II увеличилось на треть — со 120 до 180 млн. человек. Дума этому как могла способствовала (просвещение, бюджет). Не Дума виновна в двух войнах, в огромном долге, выплаты по которому в 1913 г. поглотили до трети бюджета. Ведь Дума не имела прав контролировать внешнюю политику, займы, силовые структуры (царский двор тратил 0,5% бюджета). Но Дума, ее ведущие фракции, стоящие за ними партии (кадетов, октябристов, прогрессистов и пр.) повинны в том, что важнейшие законы, затрагивающие самые насущные интересы крестьянства, так и не были приняты и введены в жизнь. В этом плане нельзя не отметить, что «господская» в понимании крестьян Дума почти не оказала влияния на повседневную жизнь крестьянского мира (и это 80% населения). Думское большинство, т. е. октябристы, прогрессисты, кадеты, объединившиеся в прогрессивный блок, подчинили всю законотворческую деятельность достижению своей главной стратегической задачи — свержению монархии. Законы, так нужные трудовому люду, застряли в согласительных комиссиях. Монархию удалось опрокинуть, но победа коалиции оказалась пирровой. * * * Общая оценка Думы не может быть однозначной. Политическая элита, державшая в своих руках (контролировавшая) думское оппозиционное большинство, использовала авторитет Думы (принцип народного представительства) в своих целях борьбы за власть, за всю полноту власти, свободную от любого вмешательства и контроля. Своих целей элита добилась, устранив монарха и монархию. По достижению этой стратегической цели элита (Милюковы-Керенские) утратила интерес к Думе, отбросив ее как стоптанные башмачки. Позже нечто аналогичное наблюдалось в отношении к другим органам народопредставительства, народосоветия (разгон Учредилки, расстрел Верховного Совета). В этих событиях находит яркое выражение основной порок рационалистического (механистического) мировоззрения, идеологии, этики. «Разум» партий, элит, личностей правит миром. Моя программа единственно верная, и, следовательно, подлежит ликвидации все с нею несогласное. Второй стороной, официально главной и единственной, является законотворческая роль Думы. В этом плане Дума многое сделала вопреки ограниченности своих прав, вопреки указанному выше негативному фактору элитарности, партийности. В механизме законотворчества изначально был сознательно заложен принцип противопоставления двух палат во имя усиления личного, авторитарного принципа (в данном случае монархизма). Конституция 1906 г. писалась под Николая II. Все остальное, все эти законодательные пробки, были следствием, порождением этого изначального порока. Однако само существование двух палат в принципе не может быть отброшено без должной мотивации. Лозунг «Долой Государственный совет», выброшенный кадетами, был спорен, и по нашему мнению, неверен. Госсовет строился по принципу представительства земель-регионов и профессий- сословий. Этот принцип не был последовательно выражен, более того, искажен до неузнаваемости. Он нуждался в освобождении от бюрократических искажений, в последовательном проведении, завершении и т. д. И в плане соотношения Думы и власти исполнительной наблюдается та же картина. Воздействие Думы на «историческую власть» возрастало и шло в целом в правильном направлении. Но было оборвано. Одним словом, Госдума образца 1906 — 1917 гг. могла органически развиваться, совершенствоваться, самоорганизовываться в сторону настоящего народопредставительного органа (народовластия). Этот процесс был оборван насильственно, искусственно. * * * Учреждение Государственной думы и ее Наказ не предусматривали и депутатских объединений в ней. Однако и запрета на образование депутатских союзов, групп, фракций не существовало. Наказ допускал выступления по мотивам голосования от имени групп депутатов. Члены Государственной думы, принадлежащие к одной партии, образовывали думскую фракцию. Имели место случаи, когда ряд партий, политические установки которых в основном совпадали, образовывали общую фракцию. В IV Государственной думе со II сессии одна политическая организация («Союз 17 октября») образовала сразу две фракции (фракцию земцев-октябристов и думскую группу «Союза 17 октября»). Многие партийные фракции имели полуофициальные группировки (левых, умеренных, центристов). Были также группировки регионально-национального характера. В партийные фракции вступали депутаты, не входившие до выборов в соответствующую партию (партии), беспартийные или члены мелких партий. В некоторых фракциях такие депутаты получали статус неполноправных членов, «примыкающих». Из неразвитости партийной системы и особенностей избирательного закона (многоступенчатых выборов, мажоритарной системы на всех уровнях) в Государственную думу избиралось много беспартийных депутатов. Они вступали в партийные фракции или оставались вне фракций и могли образовывать свои объединения. Предпринимались попытки создать на основе таких фракций политические партии, однако ни одна партия, влиятельная вне Думы, таким путем создана не была. Образовывались также фракции не на чисто политической, а на национальной, региональной или конфессиональной основе. В такие фракции объединялись польские и мусульманские депутаты, во II Думе была казачья группа. Всего в Государственной думе первого созыва к моменту ее роспуска было 8 фракций, в Государственной думе второго созыва — 11 фракций, в Государственной думе III созыва — 12 фракций одновременно, Государственная дума IV созыва начала свою работу с 11 фракциями, к 1917 г. их число достигло 15 (все 5 членов социалистической фракции находились на поселении в Сибири). Фракции (могли именоваться группами, а объединение польских националистов называлось «польское коло») обычно возглавлялись председателем, могли иметь его товарища, секретаря, казначея. Крупные фракции избирали бюро (комитет). В него с решающим голосом могли входить и не являющиеся депутатами представители центрального комитета партии. Иногда фракцией коллегиально руководило бюро. Крупные фракции могли иметь свои комиссии (отраслевые и функциональные). Например, трудовая группа II Думы почти все важные законопроекты предварительно обсуждала в своей юридической комиссии. Фракция «Союза 17 октября» III Думы имела 21 комиссию: в том числе по государственной обороне, по вероисповедальным вопросам, редакционную, по церковным вопросам, о мерах борьбы с пьянством, по наказу и др. Комиссии фракций могли быть вспомогательными органами представителей фракции в думских комиссиях или же самостоятельно разрабатывать и обсуждать законопроекты, которые затем рассматривались общим собранием фракции. Специального аппарата, содержащегося за счет государственного казначейства, думские фракции не имели. Из-за небольшой площади Таврического дворца фракции не получали даже постоянных помещений и могли заседать в различных комнатах в очередь с думскими комиссиями. Если позволяли средства, фракции тоже содержали аппарат за счет свою средств, обычно он был небольшим и осуществлял чисто технические функции. Так фракция «Союза 17 октября» III Думы, 154 депутата, подавляющее большинство которых были людьми состоятельными, образовала в ноябре 1907 г. канцелярию из 6 служащих: секретаря фракции, его помощника, 2 переписчиц и 2 рассыльных. У прочих фракций аппарат был меньше. Наряду с постоянным аппаратом фракции пользовались услугами различных экспертов, которые могли составлять тексты предложений, собирать материал, разрабатывать различные проекты. Думские фракции контактировали с местными организациями своих партий, а также с другими идеологически и политически близкими структурами и социальными слоями (октябристы — с земствами, большевики — с петербургскими рабочими). Большинство думских фракций прямо не зависело от центральных партийных органов. Исключение составляли фракции кадетов (партии народной свободы) и российской социал-демократической рабочей партии (во II Думе также и партии социалистов-революционеров), многие из членов которых были обязаны депутатскими мандатами не собственному влиянию (как большинство членов Думы), а партийной принадлежности. Фракции заявляли о своем образовании совещанию Думы, которое регистрировало эти заявления. Начиная со II Думы сведения о фракциях стали публиковаться в официальных справочниках Государственной думы. Все фракции были представлены в совете старейшин палаты. По фракциям депутаты садились в зале заседаний. Как уже указывалось, по фракциям избирались думские комиссии; для того, чтобы иметь и них представительство, фракция должна была включать не менее 10 членов. Фракции обсуждали важнейшие законопроекты (до их рассмотрения думскими комиссиями) и другие вопросы, вносили поправки и формулы перехода. Обязательность решений фракций для их членов была различной в разных фракциях. У РСДРП, кадетов, а также во фракциях, противостоящих думскому большинству (трудовая группа III и IV Дум, фракция правых), существовала достаточно жесткая дисциплина, в других же члены фракций голосовали как угодно, по совести. Установление в них обязательного голосования было практически невозможным. Например, так называемая «конституция» фракции «Союза 17 октября» требовала, чтобы постановление об обязательности голосования принималось 3/4 голосов (при кворуме 60 человек). Но и в случае принятия этого постановления несогласные с ним могли при голосовании в Думе воздержаться. Многие фракции были неустойчивыми идеологически, организационно и часто распадались. Многие депутаты нередко переходили из одной фракции в другую в одну сессию. В Государственной думе никогда не было, как уже отмечалось, стойкого однопартийного большинства, что вызывало необходимость взаимодействия фракций и создания блоков. Фракции могли устраивать совместные заседания или согласовывать свои действия путем переговоров лидеров. Могли создаваться информационные бюро. Межфракционные блоки, как правило, были недолговечны. Единственное устойчивое объединение такого рода, прогрессивный блок, включающий 5-6 фракций и большинство депутатов, существовал в IV Думе с 1915 г. В Думе, отмечали современники, были очень сильны тенденции иной группировки, кроме политических партий. Претендовали постоянно на особое для них представительство крестьяне, священники... Все время действовало полувлиятельное думское «масонство» (Милюков, Маклаков, Керенский и др.). Существовавшие в III и IV Думах группы крестьян и священников объединяли депутатов соответствующих сословий, состоящих в различных фракциях. Эти группы не регистрировались и не имели особого представительства в совете старейшин и думских комиссиях, однако обладали определенной дисциплиной и иногда солидарно голосовали против мнения своих фракций. Крестьянская группа пользовалась определенным влиянием и порой проводила через Думу свои законопроекты. В IV Думе существовала казачья группа (в мае 1914г. включала 15 членов, в основном кадетов и прогрессистов). Она имела своего председателя и была зарегистрирована. Имелись также объединения депутатов, интересующихся какой-либо отраслью законодательной деятельности. В ноябре 1907 г. возникло совещание членов Государственной думы, интересующихся работами обеих палат в области промышленности, торговли и финансов. В IV Думе существовали городская группа и земская группа. Эти объединения имели должностных лиц и регистрировались. Прогрессивный блок был практически созданием «думского масонства». Неустойчивость думских фракций, создание помимо или внутри них различных групп и блоков говорит не только об организационной идеологической неустойчивости депутатского корпуса, но дает основание говорить о принципиальной недостаточности, односторонности партий для выражения интересов определенной, социальной группы (класс-сословия) и согласования этих лично-групповых интересов с общенациональными, общегосударственными. Часто партийным целям подчинялась вся деятельность фракции. Так во имя исполнения партийного долга социал-демократическая фракция второй Думы пошла в Сибирь. Милюков пожертвовал кадетской фракцией первой Думы во имя «белых риз» кадетизма. Ограниченность, недостаточность партийно- фракционной деятельности вызвала к жизни такие надпартийные гибкие и эффективные формы организации, как думское масонство, и похоронило Думу. Влияние последнего ярче всего сказалось в деятельности прогрессивного блока. О партийности и социально-профессиональной принадлежности депутатского корпуса лучше всего скажут цифры. В первую Государственную Думу ко времени ее роспуска избрали 499 членов, при этом избрание 11 депутатов было аннулировано, один ушел в отставку, один умер, а 6 не успели приехать. По возрастным группам члены Думы распределялись следующим образом: до 30 лет — 7%, до 40 лет — 40%, до 50 лет — 37%, 50 лет и старше — 15%. Из 478 депутатов высшее образование имели 189 человек (42%), среднее — 62 (14%), низшее (25%), домашнее — 84 (19%), 2 депутата были неграмотны. В первую Думу было избрано: 121 земледелец (21 волостной старшина и один волостной писарь), 10 ремесленников, 17 фабричных рабочих, 14 торговцев, 5 фабрикантов и управляющих фабриками, 46 помещиков и управляющих имениями, 73 земских, городских и дворянских служащих, 16 священников, 14 чиновников, 39 адвокатов, 16 врачей, 7 инженеров, 16 профессоров и приват-доцентов, 3 преподавателей гимназий, 14 сельских учителей, 11 журналистов и 9 лиц неизвестных занятий. 111 членов занимали выборные должности по земскому или городскому самоуправлению (председатели и члены земских и городских управ, городские головы и старосты гласных). Члены думы в начале ее работы по партийной принадлежности распределялись следующим образом: кадеты — 182, члены национальных партий — 60, левые — 47, прогрессисты — 36, октябристы — 26, правые — 8, демократические реформаторы — 4, члены торгово-промышленной партии — 2, беспартийные — 83. К 26 июня 1906 г. в I Думе было 176 кадетов, 102 трудовика (в том числе 9 членов Всероссийского крестьянского союза, 23 социалиста революционера, 2 свободомыслящих, 1 радикал), 33 члена польского коло, 26 мирнообновленцев, 18 социал-демократов, 14 беспартийных автономистов, 12 прогрессистов, 6 демократических реформаторов, 100 беспартийных (многие из которых были правыми). В Думу первого созыва был избран цвет земского либерального конституционного движения. По словам В. А. Маклакова, в первой Думе «большинство было серой, для законодательства не подготовленной массой. Зато в ней было блестящее, далеко поднимавшееся над средним уровнем меньшинство». Во второй Государственной Думе по подсчетам Калинычева 39% депутатов имели высшее образование, 21% — среднее, 32% — низшее, 8% — домашнее и 1 % были неграмотные. Из 509 депутатов, избранных к 1 апреля, лишь 46 когда-либо занимали выборные должности по местному и городскому самоуправлению. Сокращение более чем вдвое по сравнению с первой думой. Так ощутимо сказалось лишение активных избирательных прав большой группы земцев-кадетов, участников Выборгского воззвания. По возрастным группам депутаты распределялись следующим образом. До 30 лет - 72, до 40 лет — 195 (42%), до 50 лет - 145 (32%), до 60 лет — 39 (8%), свыше 60—8 (2%). Среди депутатов можно выделить 169 крестьян и лиц, занимающих должности по крестьянскому самоуправлению, 32 рабочих и ремесленника, 20 священников, 25 земских, городских и дворянских служащих, 10 мелких частных служащих (конторщиков, официантов), 1 поэт, 24 чиновника (в том числе 8 судебного ведомства), 3 офицера (не попадающие в другие группы), 10 профессоров и приват-доцентов, 28 других преподавателей, 19 журналистов, 33 юриста (адвокатура), 17 коммерсантов, 57 земледельцев- дворян, 6 промышленников и директоров заводов. Только 32 (6%) члена Думы являлись депутатами первой Думы, 2 — бывшими членами Государственного совета. По партийным фракциям члены Думы распределялись так: трудовая крестьянская фракция — 104 депутата, кадеты — 98 депутатов, социал-демократическая фракция — 65 депутатов, группа беспартийных — 50 (3 мирнообновленца), польское коло — 46, фракция «Союза 17 октября» и группа умеренных — 44, группа социалистов-революционеров — 37, мусульманская фракция — 30, казачья группа — 17„ народно- социалистическая фракция — 16, группа правых монархистов — 10 депутатов (в том числе 2 члена Союза русского народа), 1 депутат принадлежал к Партии демократических реформ. В. А. Маклаков писал, что из-за махинаций на выборах администрации и привлечения к ответственности подписавших Выборгское воззвание Дума имела «ненормально серый состав. Она не могла идти в сравнение с первой, в которой были почти все громкие имена нашей общественности. Во второй Думе в подавляющем большинстве homines novi, из которых только впоследствии некоторые стали известны). Дума была неудачной и по составу, и по своему исключительно низкому культурному уровню; в этом отношении из всех 4 русских Дум она побила рекорд». Другой член II Думы, Сергей Булгаков оценивал уровень палаты еще резче: «Я не знавал в мире места с более нездоровой атмосферой, нежели, общий зал и кулуары Государственной Думы. Возьмите с улицы первых попавшихся встречных, присоедините к ним горсть бессильных, но благомыслящих людей, внушите им, что они спасители России... и вы получите Вторую Государственную Думу». Депутаты Третьей Думы — 434 человека по возрасту распределялись следующим образом: до 39 лет - 81 (19%), 40-49 лет - 166 (38%), до 60 лет - 129 (30%), до 70 лет - 42 (10%), старше 70 лет - 16 (4%). Всего в третью Думу было избрано 487 депутатов (в том числе на места выбывших). Из них высшее образование имели 230 (47%), среднее — 134 (28%), низшее — 86 (18%), домашнее — 35 (7%), о двух депутатах нет сведений. В числе членов Думы было 242 землевладельца (50%), 133 земских деятеля (27%), 79 земледельцев (16%), 49 священников (10%), 37 адвокатов (8%), 36 промышленников и коммерсантов (7%), 25 чиновников (5%), 22 частных служащих (5%), 22 врача (5%), 20 учителей (4%), 16 рабочих и ремесленников (3%), 12 литераторов и публицистов (2%) и 2 инженера. Многие депутаты фигурируют в нескольких группах, 68 депутатов III Думы являлись депутатами какой-либо из двух первых, в том числе 11 (2%) обеих. 4 члена III Думы являлись бывшими членами Государственного совета. 118 членов Думы когда-либо работали на выборных должностях в местном самоуправлении. В I сессию члены Государственной Думы распределялись по фракциям следующим образом: Союз 17 октября — 154 депутата, умеренно-правые — 70 депутатов, кадеты — 54 депутата; правые — 51 (во фракциях правых и умеренно- правых и в национальной группе было 32 члена Союза русского народа и 41 член других правых партий), в прогрессивной группе — 28 (в том числе 7 мирнообновленцев), в национальной группе — 26, в социал-демократической фракции — 19, в трудовой группе — 14, в польском коло — 11, в мусульманской группе — 8, в польско-литовско-белорусской группе — 7 депутатов. Беспартийных не было. В V сессию (1911 — 1912 гг.) партийное распределение депутатов было следующим: фракция «Союза 17 октября» включала 121 депутата, русская национальная фракция — 77 депутатов, конституционно-демократическая фракция — 53 депутата, фракция правых — 52 депутата, прогрессивная группа — 37 депутатов, группа независимых националистов — 16, социал-демократическая фракция — 13, группа правых октябристов, польское коло и трудовая группа — по 11, мусульманская группа — 9 и польско-литовско-белорусская группа — 9 депутатов. 23 члена Думы были беспартийными. О созыве Думы можно сказать следующее. Среди 442 членов Государственной Думы IV созыва к концу ее первой сессии высшее образование имели 224 (как минимум 114 юридическое, историко-филологическое, 52%), среднее - 112 (26%), низшее - 82 (19%), домашнее - 15 (3%), неизвестное (начальное или домашнее) — 2. 186 депутатов работали на выборных должностях в органах местного самоуправления. В Думе в конце I сессии состояло 126 членов (в том числе 8 — члены Думы всех созывов, 7 — члены Думы I и III — IV созывов и 22 — члена Думы II — IV созывов) и 14 членов Думы I и II созывов, не избранных в III Думу (6 членов I и IV Дум, 7 членов II и IV Дум). Остальные 299 депутатов (68%) были новичками в Государственной думе. К концу II сессии (12 мая 1914 г.) в Думе фракция русских националистов и умеренно-правых насчитывала 86 членов, фракция земцев- октябристов — 66, фракция правых — 60, фракция народной свободы — 48 членов и 7 примыкающих, фракция прогрессистов — 33 члена и 8 примыкающих, группа центра — 36 членов, группа «Союза 17 октября» — 20, независимая группа — 13, трудовая группа — 10, польское коло — 9, социал-демократическая фракция — 7, мусульманская группа и белорусско-литовско-польская группа — по 6, российская социал-демократическая рабочая фракция — 5 членов. 17 депутатов не входили в партийные фракции. В их числе было 5 правых, 5 правых октябристов, 3 октябриста, 2 прогрессиста и 2 левых. В 1915 г. из фракции русских националистов и умеренно-правых выделилась группа прогрессивных националистов (около 30 депутатов). В 1916 г. из фракции правых выделилась группа независимых правых (32 депутата). Численность прочих фракций изменилась незначительно. Эта Государственная дума, по словам депутата Шидловского, оказалась по своему составу значительно слабее третьей хотя бы потому, что в ней процент лиц, способных к серьезной работе, был значительно ниже. По возрастным группам члены IV Думы (состоящие в ней к концу I сессии) распределялись так: до 25-30 лет — 22, до 40 лет — 128, до 50 лет — 153, до 60 лет — 105, свыше 60 лет — 27 человек. * * * Несколько слов о материальном обеспечении народных представителей. Оно было определено заранее до начала работы Думы. Депутатам Думы вначале 1906 г. были определены выплаты суточных: 10 рублей в день на все время работы думской сессии. 6 июля 1906 г. порядок оплаты был уточнен. Депутатам назначено было годичное жалованье в размере 4 тыс. 200 руб. Члены думской комиссии во время работы комиссий и в сессионном месяце получали 10 руб. в день суточных (за каждый день работы комиссии). Оплачивали все путевые расходы, гостиницы и пр. Материальное благополучие большей части депутатов не зависело от думского жалованья, были помимо богатых депутатов, крупных помещиков, предпринимателей и депутаты-интеллигенты, как-то: врачи, адвокаты, профессора, они имели должностные оклады и гонорары, что было несопоставимо с депутатским жалованьем. Но для депутатов из крестьян оно казалось огромным. Для примера скажем, что крестьянская семья, переселяясь в Сибирь, получала ссуду до 170 руб. на обзаведение (не считая, конечно, земельного надела, лесного материала для строительства дома и двора и пр.). Депутатская десятка (суточная) была весьма весома. Проезд в столичном трамвае стоил пятак (в войну гривенник). Килограмм хлеба (ситного) — 12 коп., картофель — 2 коп. за кг, мясо (говядина) — 50 коп. за кг, масло — менее рубля и пр. Билеты в театры (галерка) — около 30 коп. Квартплата исчислялась из расчета 20 коп. за кв. метр жилья". Визит к врачу обходился в 20 коп. Для сопоставления — депутатское жалование приравнивалось к среднему довольству чиновника четвертого класса, действительного статского советника. Для сопоставления и размышлений укажем, что перед Великой войной 1914 г. содержание царского двора обходилось казне около 0,5% годового бюджета, что инженер в год получал на казенных заводах до 2 т. руб. в год, на частных — до 3-х тысяч. Земский врач имел содержание до 1,5 тыс. руб. Примерно столько же — офицер (средних чинов), причем 95% офицеров не имели недвижимой собственности (безземельные дворяне), профессорский годовой оклад составлял 3-5 тыс. руб. Средний заработок квалифицированного рабочего — от 300 до 360 руб., сельский священник и учитель получали по 150-200 руб. Заработок интеллигента в среднем был в 3-4 раза больше заработка рабочего; у профессора — в 10-15 раз, но уже в годы НЭПа это соотношение выражалось один к четырем Депутат Думы получал квартиру от казны, имел право на отпуск (летний двухмесячный перерыв в заседаниях Думы и, кроме того, полтора месяца для работы в округах с избирателями и для решения личных дел). Естественно, что Дума не заседала в праздничные дни, сессии прерывались на время Рождества и Пасхи (двухнедельные перерывы). Заседания Думы начинались в 11 часов утра, а длились с перерывом на обед иногда до позднего вечера. Во время думской сессии депутаты сами определяли порядок своей работы. Предусматривалось законом, что депутат, пропускающий заседания без уважительных причин, подвергался денежному штрафу в 25 руб., если депутата удаляли из зала заседаний — а Дума имела право удалять от 1 до 15 заседаний — то суточные за эти дни не выплачивались. Если депутат не подчинялся решению председателя и продолжал нарушать спокойствие, он удалялся из зала специальными лицами, так называемым приставом Думы и его помощниками, находившимися в распоряжении Председательствующего. Права пристава были точно определены на этот счет документами внутреннего распорядка Думы. 6. Вывод Традиции российской политической культуры достаточно богаты и многообразны для того, чтобы посвятить им обширные исследования как в целом, так и по отдельным аспектам их проявления. В данной работе затронут лишь элемент политической культуры — традиция выборности в истории российского общества. Не претендуя, естественно, на всеохватность изложения и окончательность выводов, я надеялся описать ключевые моменты в развитии выборных органов власти в России. Мы не должны забывать о традициях выборного управления в истории России, о том, что демократизация выборного правления, служащая в наше время чуть ли не предметом поклонения российской политической элиты, — не только западное и отнюдь не одновариантное явление. Если бы пути развития страны определялись созданием тех или иных политических институтов и изданием соответствующих законов, то следовало признать, что Россия имела все шансы стать «демократической страной», так как обладала древними выборными органами и коллективистской психологией крестьянского населения. К примеру, можно только удивляться размаху выборного процесса в ходе выборов русского царя — единоличного правителя огромной территории — в 1613г. И это происходило в России начала XVIIв., после десятилетней Смуты, нескольких лет интервенции, при полной потере центрального управления. Осознание масштабов этого события, отнюдь не рядового в тогдашней Европе, делает странными рассуждения об отсутствии в российском обществе политической культуры, отсутствии традиций гражданской инициативы, безоговорчном подчинении народа любому правителю и т.п. Характерные для России «долготерпение» и верноподданничество имеют, по- видимому, другие объяснения, но никак не отсутствие в её истории опыта самостоятельной организации общества. Выборы, и даже выборы главы государства, — не новость для России. Другой вопрос: нужны ли они ей, а если нужны, то в каком виде? Поиск ответа на этот вопрс требует глубоких исследований и широкого общественного обсуждения. 7. Список литературы 1. Реформы Ивана Грозного: очерки социально-экономической и политической истории России середины XVI в./А. А. Зимин, М. — Наука, 1960 г. 2. История государства и права/ И. А. Исаев, М. —1993 г. 3. Ключевский В. О. Сочинения в 9 томах/ т. 3 и т.8, М. — 1976 г. 4. Земский собор 1598 г/ С. П. Мордовина, Вопросы истории, №2, 1971 г. 5. Становление сословно-представительных учреждений в России/ Н.Е. Носов, Л. —1969 г. 6. К истории земских соборов XVI в./ Н. И. Павленко, Вопросы истории, №5, 1968. 7. Чтения и рассказы по истории России/ С.М. Соловьев, М —1989 г. 8. Сословно-представительные учреждения (земские соборы) в России в XVI в./ Вопросы истории, №5, 1958 г. 9. Земские соборы русского государства XVI — XVII в.в./ Л. В. Черепнин, М. —1968 г. 10. Соборы середины XVI в./ С. О. Шмидт, История СССР, №4, 1960 г. 11. История государственного управления в России/ М. 1997 г. 12. Глубокие корни: выборное начало/ Страхов А., Свободная мысль, №5,1999 13. Государственная Дума Российской империи/ Смирнов А.Ф. М. — 1998 14. От Земских соборов к учредительному собранию/ Смирнов А.Ф., Журнал Российского права №10,2000 15. Монархическая государственность/ Тихомиров Л.А., М. —1998 16. История государственных учреждений в дореволюционной России/ Ерошкин Н.П., М. —1983 |
|
© 2000 |
|