Эволюция центральных представительных органов власти в России

Эволюция центральных представительных органов власти в России

и поэтому нельзя современные идеи о представительном органе, вроде

законосовещательной Думы, отождествлять с Земскими соборами, которые были

по сути Советами всей Русской Земли с довольно широкими полномочиями как в

сфере законодательной, так и повседневного управления Державой.

Во всеоружии фактов С.Ф.Платонов подчеркнул огромную позитивную роль

Соборов. «Московский государственный порядок, из которого ведет свое начало

новая Россия, — писал он, — был создан и укреплен после ужасающей Смуты,

более всего авторитетом Земского собора». Совет всея Русской Земли явился,

по словам Платонова, движущим началом русской истории. Это не «любопытный

архаизм», а ценнейший вековой опыт. Наши предки, отмечает историк, умели

находить отвечавшие их времени формы «общего совета», использовать и

соединять их сообразно успехам своего общественного развития, с уровнем

национального самосознания».

В деятельности Земских соборов были важные черты, как правило,

упускаемые из виду. При первом Романове они имели характер Постоянного

Совета всея земли из трех составляющих — Государя с Думой, освященного

собора с патриархом, а также выборных от всех чинов и земель. Только

сочетание этих трех частей давало полноценный совет. Эти части, работающие

как единое целое, позволяли снимать разногласия и споры, возникающие в

различных ветвях и сочленениях власти. Это по сути важнейшая, умиряющая

страсти сторона Соборов, чего не скажешь о структурах, созданных по

принципу «разделяя, властвуй».

Земские соборы сыграли решающую роль и в области законотворчества.

Земский собор 1649 г., принявший Уложение Алексея Михайловича («Соборное

уложение»), не только произвел кодификацию всех законодательных актов,

нормативных документов, но по инициативе «лучших людей», выборных от всех

земель и чинов, по их приговору ввел в «Соборное уложение» около сотни

новых статей. И сделано это было в кратчайшие сроки, ведь речь шла о

коренных законах, об устройстве национального образа жизни, труда, зашиты

отечества.

«В деятельности постоянного Земского собора за первое десятилетие

царствования М.Ф.Романова, — пишет Платонов, — были такие черты, которые

далеко выводили Соборы за чисто совещательные функции. Собор выступал рядом

в Государем как верховный национально-политический авторитет в делах особой

важности. На него ссылались даже в дипломатических сношениях, говоря, что

ответ «без совету всего государства» дать нельзя.

В отношениях внутренних Собор присутствовал иногда рядом с Государем,

заслоняя собою прочие властные органы. Так, казакам на Волгу посылались

грамоты непосредственно от Собора вместе с царскими. Казакам-«ворам» было

послано увещевание с особым Соборным посольством, в состав которого вошли

духовные и светские лица. Послы от Собора в случае надобности собирали по

городам экстренные денежные сборы. Население видело над собою не одного

царя с его приказными людьми, но и -Собор с его выборными послами.

Соправительство Собора с Государем было для всех очевидным. И царь, и

Собор, обе силы действовали согласно, ибо имели одно и то же происхождение

и одинаковые цели, заботились не об определении своих прав, а об

обеспечении взаимной помощи. Соборы всей Русской Земли, подчеркивал

С.Ф.Платонов, стали жертвой засилья и происков приказного сословия, бурно

разросшейся бюрократии, приказных дьяков («крапивного семени», «чернильных

душ», по народному выражению).

Нахватавшие чины и в смутное время состояния сколотившие,

«поставленные у власти доверием царя» отличались особым мздоимством,

разнузданностью, злоупотреблением властью. Это о них говорил народ: от

трудов праведных не наживешь палат белокаменных. Именно эта «новая знать»,

засевшая в приказах, погубила Земские соборы, которые были помехой их

властолюбию.

Дурная трава, подчеркивал С.Ф.Платонов, не была тогда выкорчевана «из

поля вон» и, выросши на русской ниве, заглушила -ростки управления земского

с помощью выборных людей, «добрых, разумных и постоянных».

При всех различиях в трактовке политического значения Земских соборов

они безусловно занимают особое место в политической истории России. Тот

факт, что три русских царя (Борис Годунов, Василий Шуйский и Михаил

Романов) были избраны Соборами, говорит сам за себя. Соборные решения, хотя

и носили характер одобрения или рекомендации царю, создавали прецеденты

особого механизма реализации власти. Масштаб выборных процессов, связанных

с деятельностью Соборов, демонстрирует высокий уровень политической

организации русского общества. Выборы представителей, при всех их

недостатках, охватывали практически всю страну и захватывали все свободные

сословия.

Соборная практика демонстрирует формирование механизма национального

представительства, которое складывалось в Московском государстве в XVI—XVII

веках. Были созданы предпосылки для развития выборных учреждений

общероссийского масштаба, а в определенные периоды существовала реальная

возможность ограничения самодержавия представительными органами. Однако эти

тенденции не были реализованы.

Представляется, что за созывом Соборов стояла иная идея, чем та,

которая вдохновляла создателей представительных учреждений Западной Европы,

пошедшей по пути парламентаризма. В деятельности Соборов проявилась

характерная особенность российской государственности: совместный поиск

властью и сословиями решения наиболее важных проблем государственной жизни.

Налицо — серьезное отличие русского политического сознания от западного,

которое исходит из представления о необходимости найти разумный компромисс

частных интересов в деятельности представительных органов Русская

политическая культура, проявленная в деятельности Соборов, испытывает

потребность в объединяющей государство истине, которая должна быть принята

всеми и реализация которой должна подчинить себе частные интересы. Собор

собирается не для выработки компромисса, его цель — уяснение высшей истины,

которая не нуждается в корректировках, самодостаточна и универсальна.

«Сколь бы ни были разнородны группировки, в которые объединяются участники

собора, сколько бы острый характер ни приобретали порой ведущиеся на нем

дискуссии, за всеми разногласиями стоит идеал высшей истины, важнейшей цели

всех помыслов и устремлений».

Соборность, тесно связанная с православным мировоззрением, — важнейшая

особенность русской политической культуры, отличающая ее от западной

либерально-демократической традиции. Через историю Земских соборов

прослеживается особый путь выборной традиции в России. Здесь — собственное

понимание демократии, ее места в системе государственной власти. Как писал

о Соборе 1613 года Л. Тихомиров: «Торжество самодержавия характеристично

тем, что оно было произведено земской Россией в борьбе против русского

аристократического начала и русского же демократического. Россия земская,

т. е. именно национальная, выражающая типичные особенности национальности,

отвергла в Смуте все другие основы, кроме самодержавной, и воссоздала ее в

том же виде, в каком рисовалось оно Иоанну Грозному, и в той земской

России, которая свою культурно-государственную жизнь строила на

православном миросозерцании».

4.1 ОТ ЗЕМСКИХ СОБОРОВ ДО ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

За этот период в 200 лет, на мой взгляд, было только два момента в

истории представительных органов власти, на которые стоит обратить

внимание. Это созыв уложенной комиссии при Екатерине II и проект

Сперанского.

В контексте декларирования значения идей просветительства для

государственного управления феноменальным является созыв, работа и

прекращение Екатериной II деятельности комиссии по подготовке сводного

законодательства, основных законов империи вместо Уложения 1649 г.

В так называемую уложенную комиссию выборщики от дворян, горожан,

свободных сельских обывателей (государственных крестьян, казаков и др.) по

одному соответственно от уезда, города, провинции избрали 565 депутатов,

вручили им более 1500 депутатских наказов с изложением основных нужд и

пожеланий, обобщенных сословными фракциями в сословные наказы, изучавшиеся

специальными и общей комиссиями более 1,5 лет.

Государыня представила комиссии монарший «Большой наказ», где в 20

главах, 500 статьях на основе заимствований политических, правовых идей из

сочинений Монтескье, Бильфельда, Беккариа изложила свои взгляды на суть и

роль закона в государственном устройстве и управлении, на незыблемость

самодержавия, крепостничества, существовавшего порядка, общества с

повелителями и исполнителями, на необходимость для России крепкой

самодержавной власти, разделении функций власти в управлении, равенства

граждан перед законом, определила свое отношение к вопросам прав и

обязанностей людей различных сословий, о преступлениях и наказаниях, о

воспитании и др. Наказ готовился, переделывался более двух лет, отразил

веру в возможность монаршей власти пересоздать государственный строй и

управление по велению разума на основе законов, воплощающих великие

принципы науки, истинные нужды и желания народа. Самодержавное правление

обосновано геополитическим фактором, экономным его содержанием и вредностью

для России других форм власти. «Государь есть самодержавный, ибо никакая

другая, как только соединенная в его особе, власть не может действовать

сходно с пространством столь великого государства. Всякое другое правление

не только было бы для России вредно, но и вконец разорительно...

Самодержавных правлений намерение и конец есть слава граждан, государства и

государя». При этом, утверждала императрица, «русский народ есть

европейский», «Россия есть европейская держава».

Изданный на русском, французском, немецком, латинском языках Наказ

распространен в России и зарубежье, стал основой работы комиссии,

ориентировал представителей сословий на реализацию этой воли. «Боже

сохрани, чтоб после окончания сего законодательства был какой народ больше

справедлив и, следовательно, больше процветающ», — эти слова Наказа приняты

восхищенно, со слезами умиления, и депутаты под председательством маршала

А. Бибикова поднесли Екатерине II титул премудрой, великой матери

отечества, от которого она отказалась.

Уникальность документа в том, что отраженные в нем «идеи западных

мыслителей не стыковались с российской действительностью».

Депутаты подготовили в частных комиссиях проект Уложения, отработали

его главу о правах дворянства, высказали робко критические замечания по

сути самодержавия, крепостничества и ... отпущены но домам после полутора

лет работы, подав императрице, как признавалась она, «свет и сведения о

всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно». В своих «Записках»

она сравнивала эту комиссию с французскими представительными собраниями при

Калонне и Неккере: «Мое собрание депутатов вышло удачным, потому что я

сказала им: знайте, вот каковы мои начала; теперь выскажите свои жалобы:

где башмак жмет вам ногу? Мы постараемся это поправить».

Не создала комиссия нового законодательства, свободные, критические

мнения депутатов стали уроком для Екатерины II, других монархов по

совершенствованию государственного управления в аспекте усиления его

самодержавного характера. В 1782 г. она призналась: «Я в душе республиканка

и деспотизма ненавижу, но для блага народа русского абсолютная власть

необходима». Единоличное господство считала самым эффективным: «Лучше

повиноваться законам под одним господином, чем угождать многим». Немецкая

принцесса на российском престоле полагала, что «кроме самодержавного

государя, всякая друга форма правления вредна России». С самого начала

царствования Екатерина II «стремилась к тому, чтобы все нити управления

собрать в своих руках», оградить себя от возможного влияния Сената, других

органов управления.

Теперь перейдём к проекту Сперанского.

М.М. Сперанский исходил из незыблемости монархической

государственности, соответствующей организации власти. Монарх - глава

государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее

полноте, под его руководством действуют все органы управления, «все

действия порядка законодательного, судного и исполнительного восходят к

державной власти и от нее изливаются». Надлежало лишь закрепить этот

институт на принципе законности, «облечь правление самодержавное всеми, так

сказать, внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же

пространство самодержавия».

С учетом уроков верховного, высочайшего при дворе, непременного

советов предложено создать при монархе государственный совет как особое

высшее учреждение

совещательного характера для предварительного рассмотрения исходящих

от императора проектов законов, годовых смет доходов и расходов, а также

для наблюдения за исполнением законов с целью упорядочения

законодательства, но без вмешательства в функциональный надзор Сената. В

Госсовете централизовалась бы, таким образом, законодательная сфера. Он мог

обеспечить единообразие юридических норм, исключить возможные противоречия

в законодательных документах. Назначение Госсовета и в том, чтобы

объединять, согласовывать законотворческие и иные действия всех высших

государственных структур, наладить их правовое взаимодействие, выполнять

роль связующего звена верховной власти монарха с ее исполнительными

структурами преимущественно в части утверждения законности в государстве.

Монарх назначает в Госсовет 35 высших сановников из аристократической

элиты, в том числе и по должности, как министров, председательствует сам

или по его поручению один из членов совета. По замыслу автора, именно эта

аристократия, устроенная наподобие английской, могла быть блюстительницей

законов по всем отраслям управления и охранительницей интересов народа.

Предусмотрены в структуре Госсовета четыре департамента: законодательный,

военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии для

рассмотрения проектов, выносимых на общее собрание совета, а также

государственная канцелярия во главе с государственным секретарем, четыре ее

отделения во главе с статс-секретарями для организации текущей работы

департаментов и всего совета.

Предполагалось сочетать своеобразно с верховенством короны европейскую

идею разделения ветвей власти, составить управление из трех вертикалей

учреждений — законодательных, исполнительных, судебных, имеющих земский,

выборный характер.

Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земельных

собственников волости и из депутатов от государственных (казенных) крестьян

по одному от 500 душ, выбирающая волостное правление и депутатов в уездную

думу на 3 года; б) уездная дума, выбирающая уездное правление и депутатов в

губернскую думу; в) губернская дума, выбирающая губернское правление и

депутатов Государственной думы; г) Государственная дума в составе депутатов

всех сословий стоит во главе вертикали, собирается ежегодно на общее

собрание, рассматривает и одобряет вносимые властью монарха законопроекты,

смету доходов и расходов, формулирует свои письменные представления о

нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров (идея

ответственного перед Гос.думой кабинета), указывает, какие и как нарушаются

коренные государственные законы в распорядительных актах государственных

структур.

Исполнительная вертикаль:

а) вершина исполнительной власти — министры, назначаемые монархом;

б) губернатор в губернии, назначаемый монархом, и одновременно

чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское правление,

подчиненное своеобразно Сенату, что сочеталось с двойной подчиненностью, и

МВД, и Сенату, вносило определенную путаницу;

в) вице-губернатор в области, назначаемый сверху, и при нем областное

правление;

г) уездный начальник с канцелярией, глава уездной администрации,

назначаемый сверху;

д) волостной начальник — глава волостной администрации, назначаемый

сверху.

Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией — Сенатом,

губернскими, окружными, уездными, волостными судами третейского или

мирового характера, при выборности судей и участием присяжных заседателей.

Сенат, оставаясь административным учреждением, становился верховным

судилищем империи. Сенаторы назначались монархом на пожизненный срок из

числа представителей, избранных губернскими думами в Гос.думу.

Госсовет призван объединять деятельность трех управленческих

вертикалей и тем самым обеспечивать законность, единство государственного

управления при верховной власти монарха, представление ему на утверждение

всех рассмотренных Гос.думой и Госсоветом проектов.

Одной из сильных черт плана М.М. Сперанского являлась предусмотренная

выборность, допущение выборных представителей от народа к

законосовещательной деятельности, создание представительных земских

учреждений снизу доверху, ответственность выборных чиновников, новые начала

организации суда и контроля.

Своеобразно мыслилась в плане социальная структура общества, на основе

которой должна была реализоваться выборность. Предполагалось ослабить

перегородки сословий, разгороженных по феодальному принципу, объединить

население в три категории с разными правами, возможностью перехода из одной

в другую:

а) дворянство, обладавшее правом владения населенными землями,

свободой от обязательной службы, всеми политическими и гражданскими

правами;

б) среднее сословие (купцы, мещане, государственные крестьяне,

поселяне, имевшие ненаселенные крестьянами земли), которому полагались лишь

гражданские права (права собственности, свободы занятий, передвижения,

выступления в суде от своего имени), но не политические;

в) народ рабочий (помещичьи крестьяне, слуги, мастеровые рабочие и

домашние), без политических и гражданских прав при некоторых лишь

гражданских правах.

В плане заложены ограниченность доступа к управлению и неравенство

слоев общества.

И крепостное право сохранялось, но в перспективе отменялось постепенно

в связи с развитием промышленности, торговли, просвещения, ибо, полагал

М.М. Сперанский, нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и

коммерческий мог долго в рабстве оставаться. Ликвидация личной зависимости

крестьян, освобождение их без земли считалось условием продвижения России к

европейской государственности, основанной на силе закона.

Таким путем представлялось М.М. Сперанскому возможным ввести в

российское общество принцип законности, гармонизировать на этой основе

общественную жизнь, превратить население в граждански свободное,

всеобъемлюще обновить, перестроить государственное управление, изменить

механизм функционирования государственного устройства, реализовать идею

правового государства. По словам самого М.М. Сперанского, «весь разум плана

состоял в том, чтоб посредством законов учредить власть правительства на

началах постоянных и тем сообщить действию этой власти более достоинства и

истинной силы»,

В. О. Ключевский считал, что это был изумительно смелый план, содержал

новое устройство управления, отличался удивительной стройностью,

последовательностью в проведении принятых начал, но оказался

неосуществимым, ибо государь не мог подогнать его к уровню действительных

потребностей и наличных средств России.

5. Общероссийские представительные учреждения в начале XX века

5.1 Предпосылки создания Государственной Думы

С началом первой революции в России правительство наряду с жестокими

репрессиями против народных масс осуществляло политику лавирования и

уступок. Среди них было обещание созыва нового высшего законо-

совещательного учреждения с составом, избираемым населением. На заседании

Совета Министров 3 февраля 1905 г. было решено обнародовать на имя министра

внутренних дед А. Г. Булыгина особый рескрипт (распоряжение) о разработке

законопроекта по данному вопросу. В этом рескрипте, подписанном царем 18

февраля и обнародованном на следующий день, давались туманные обещания

«привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от

населения людей» к участию в предварительной разработке и обсуждении

«законодательных предположений» при условии «непременного сохранения

незыблемости основных законов империи», т. е. прежде всего самодержавия.

Одновременно был обнародован царский манифест «О призыве властей и

населения к содействию самодержавной власти в одолении врага внешнего и

искоренению крамолы и противодействии смуте внутренней».

Практическая разработка законопроекта о новом государственном

учреждении Булыгиным затягивалась. Возглавляемая им комиссия представила

проект в Совет Министров только к 23 мая. Для окончательного обсуждения

проекта нового учреждения, названного в Сонете Министров «Государственная

дума», в Петергофе 19—26 июля 1905 г. проходили совещания высших чиновников

России под председательством царя. Большинство участников этих совещаний

признали, что сделать проект еще умереннее невозможно, и 6 августа царь

утвердил «Учреждение Государственной думы» и «Положение о выборах в

Государственную думу». Эти законы устанавливали законосовещательный

характер будущей (булыгинской) Думы.

Широкие слои населения: женщины, военные, учащиеся, городская беднота,

многие, нерусские народы избирательных прав в Государственную думу не

имели; лишен был собственного представительства в Думу и рабочий класс

России.

При выборах в Думу была установлена система курии, т. е. распределения

избирателей по сословным и имущественным признакам. Для каждой курии

правительство установило определенные нормы представительства.

Были созданы три курии: землевладельческая, городская и крестьянская.

Для участия в выборах по землевладельческой курии устанавливался земельный

(от 100 до 650 дес. земли в зависимости от местности) или имущественный

(недвижимая собственность не менее 15 тыс. руб.) ценз. Землевладельцы, не

имевшие цензовых участков, выбирали своих уполномоченных на

предварительном съезде. Уездный избирательный съезд землевладельцев выбирал

выборщиков. В городском избирательном съезде принимали участие

представители городской буржуазии, для которых устанавливался довольно

значительный имущественный ценз. Для крестьян (кроме Сибири и Польши) ценза

не требовалось, по устанавливалась сложная четырёхстепенная система

выборов: сельские сходы выбирали десятидворников, те на волостных сходах —

уполномоченных, а последние на уездных съездах — уполномоченных от волостей

(у казаков — от станиц) выборщиков.

Выборщики губернии, избранные всеми куриями, собирались на губернское

избирательное собрание, где каждая курия выбирала установленное законом

число членов Государственной думы. Крупные города получили право выбирать

членов в Думу от городской буржуазии непосредственно на городских

избирательных собраниях.

Характеризуя булыгинскую Думу, В. И. Ленин называл ее совещательным

учреждением «представителей помещиков и крупной буржуазии, выбранных под

надзором и при содействии слуг самодержавного правительства»; сам

избирательный закон В. И. Ленин называл «издевательством над идеей

народного представительства». Большевики призывали массы к активному

бойкоту выборов этой Думы, разоблачению соглашательской политики буржуазии.

Они выдвинули лозунг подготовки и проведения вооруженного восстания,

установления Временного революционного правительства, перерастания

революции из буржуазно-демократической в социалистическую.

События осени 1905 г. (сентябрьские стачки, всероссийская политическая

забастовка в октябре) сорвали выборы и созыв булыгинской Думы. В манифесте

17 октября царизм был вынужден обещать созыв законодательной Думы с

расширенным представительством.

Специальное совещание в Царском селе подготовило дополнительный

избирательный закон, который был утвержден царем 11 декабря 1905 г.— в

самый разгар декабрьского вооруженного восстания в Москве. Этот закон давал

избирательные права и рабочим; для этого в каждой губернии создавалась

рабочая курия. Для рабочих были установлены трехстепенные выборы. Право

голосовать получили рабочие (мужчины) с предприятии, насчитывающих от 50 до

1000 человек; они выбирали одного уполномоченного. Крупные предприятия

избирали по одному уполномоченному на каждую тысячу рабочих. Уполномоченные

всей губернии собирались на губернское собрание уполномоченных от рабочих,

на котором выбирали выборщиков.

По новому избирательному закону были расширены и избирательные права

мелкой буржуазии. По городской курии в число избирателей включались мелкие

ремесленники, квартиронаниматели и чиновники-пенсионеры.

Несмотря на эти дополнения, избирательный закон давал полное

преимущество господствующим классам России: из общего числа выборщиков в

Государственную думу 7211 человек помещики и крупная буржуазия имели 4249

выборщиков, или 58%.

Для «проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по

делам о выборах» создавался специальный аппарат: губернские, уездные и

городские комиссии по делам о выборах. Эти комиссии состояли из чиновников,

представителей дворянских сословных учреждении, городских самоуправлений и

земств. Председательствовали в этих комиссиях чиновники Министерства

юстиции — председатели окружных судов, уездные члены окружных судов и пр.

Деятельностью избирательных комиссий руководило особое делопроизводство по

выборам в Думу, созданное в аппарате Министерства внутренних дел.

Организационное устройство Государственных дум всех созывов

определялось «Учреждением Государственной думы» 20 февраля 1906 г.

5.2 Учреждение Государственной думы

Издание Октябрьского Манифеста потребовало пересмотра ранее

подготовленных положений (учреждения) о Государственной Думе, ибо оно

рассматривало Думу как законосовещательный орган, весьма стесненный в своих

правах, что уже не соответствовало началам Манифеста, но и после доработки

и уточнений в Учреждении Госдумы, оглашенном 20 февраля 1906 г., остался

глубокий след от ее первоначального законо-совещательного статуса.

Суть всех правовых актов, как-то: Основных Законов (в новой редакции

апреля 1906 г.), положений о Думе и Совете, заключалась и провозглашении и

закреплении исключительных прав Императора как высшей законодательной

власти. «Никакой закон не имеет своего совершения без Нашего утверждения».

Но появились и сдержки императорскому своеволию, ибо даже правительством

подготовленные проекты законов, но не одобренные Думой и Советом, не могли

представляться на утверждение Императора. Такое участие обеих палат в

законодательстве было, однако, ограниченным, а в сопоставлении с

исключительно широкими правами Императора, за которым был и законодательный

почин и право вето, выглядели почти как законосовещательные. Вся работа

Думы и Совета ставилась в полную зависимость от воли Императора, за которым

было право созывать и распускать Думу и Совет; подтверждалось право

Императора издавать законы в междумский период в «чрезвычайных

обстоятельствах» (а их наличие определял сам царь) без предварительного

обсуждения в Думе, хотя с их последующим рассмотрением в Думе.

К этому надо добавить, что Манифест предусматривал формирование

Госсовета по принципу: половина избиралась на корпоративной основе — от

земств, городов, церкви, университетов, а другая половина назначалась

царем. И, следовательно, Совет был орудием царского контроля за всей

работой Думы.

Наконец, из компетенции Думы полностью изымался фундамент

законодательства — право пересмотра Основных Законов Империи, которое было

полностью оставлено за Императором. Основные Законы превращались, грубо

говоря, в оковы народного представительства.

Коррекция, произведенная реформой в области исполнительной власти,

создавала видимость серьезных шагов. Право контроля, надзора, о которых

упоминалось в октябре, превратилось в право запроса, да и то не к Совету

Министров в целом, а лишь в отношении тех министерств и ведомств, которые

подчинены по закону Правительствующему Сенату и, следовательно, все

ведомства, министерства Императорского двора, внешняя политика, армия и

флот — выводились из-под наблюдения Думы. Вне критики оставалась не только

особа Государя, но и его послы, свитские генералы, гофмейстеры, обершенки и

камергеры.

«В развитие сих главных оснований — возвещал Манифест, предначертаны и

Нами утверждены постановления о изменении Учреждений Государственного

Совета, а также пересмотрение по указаниям нашим Учреждения Государственной

Думы».

Приведу важнейшие статьи этого документа, которые сразу же по

оглашению их вызвали в обществе бурную реакцию.

«Учреждение Государственной Думы»

Гл. 1. О составе и устройстве Государственной Думы

1. Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных

предложений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Основных

Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреждении и в

Учреждении Государственного Совета.

2. Государственная Дума образуется из членов, избираемых населением

Российской Империи на пять лет на основаниях, указанных в положении о

выборах в Думу.

3. Государственная Дума может быть до истечения пятилетнего срока

полномочий ее членов распущена указом Императорского Величества. Тем же

указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.

4. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их

перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества.

5. Государственная Дума может, для предварительной разработки

подлежащих ее рассмотрению дел, образовывать из своей среды Отделы и

Комиссии.

6. Число Отделов и Комиссий, их состав, а также предметы их ведомства,

устанавливаются Государственной Думой.

7. Для законного состава заседаний Государственной Думы требуется

присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы.»

Эти важнейшие положения были выработаны еще в период подготовки

законосовещательной Думы, формулировка первой важнейшей статьи была найдена

во время петергофского совещания под председательством Императора в июле

1905 г. и вошла в текст указа 6 августа о законосовещательной Думе и

повторена в феврале 1906 г. Тут просматривается не только преемственность в

законодательных актах. По существу, права Думы, названной теперь

законодательной, существенно не отличались от прав ее предшественницы,

именуемой совещательной (Булыгинской).

Гл. 3. О членах Государственной Думы предусматривала:

«14. Члены Государственной Думы пользуются полной свободой суждений и

мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом

перед своими избирателями.

15. Член Государственной Думы может быть подвергнут лишению или

ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти, а равно

не подлежит личному задержанию за долги.

16. Для лишения свободы Члена Государственной Думы во время ее сессии

должно быть испрошено предварительное разрешение Думы...

23. Членам Государственной Думы, в течение ее сессии, производится

суточное из казны довольствие в размере десяти рублей в день каждому. Сверх

того, членам Думы возмещаются из казны раз в год путевые издержки по

расчету пяти копеек на версту от места их жительства до С.-Петербурга и

обратно. Члены Думы, занимающие, вместе с тем, должности Министров или

Главноуправляющих отдельными частями, не получают упомянутого суточного

довольствия».

Гл. 5. О предметах ведения Государственной Думы в ст. 31,

устанавливала, что «Ведению Государственной Думы подлежат:

1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения,

дополнения, приостановления действия и отмены;

2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми

сметами Министерств и Главных Управлений, равно как денежные из казны

ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установленных

правил;

3) отчет Государственного Контроля по исполнению государственной

росписи;

4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ,

требующих Высочайшего соизволения;

Порядок производства дел в Государственной Думе регламентирован был в

гл. 6. Статья 34 учреждения предусматривала, что «Законопроекты или

вносятся в Государственную Думу министрами либо главноуправляющими

отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из членов Думы, или же

поступают в Думу из Государственного Совета.

...39. Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать

министры и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в

голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы.

40. Государственная Дума может обращаться к Министрам и

Главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно

касающимися рассматриваемых ею дел...

43. Председателю Государственной Думы предоставляется разрешать

присутствие в заседаниях Общего ее Собрания, кроме заседаний закрытых,

посторонним лицам в числе, не превышающем количества отведенных для них

мест, с соблюдением установленных правил. От Председателя Думы зависит

разрешить, с соблюдением тех же правил, присутствовать в заседаниях Общего

ее Собрания, кроме заседаний закрытых, представителям входящих в свет

изданий повременной печати в числе, не превышающем количества отведенных

для них мест, но не более одного от отдельного издания. В заседаниях Общего

Собрания Государственной Думы, кроме заседаний закрытых, имеют право

присутствовать члены Государственного Совета, Сенаторы и особы

Дипломатического Корпуса...

45. Отчеты о всех заседаниях Общего Собрания Государственной Думы

составляются Присяжными Стенографами и, по одобрении Председателем Думы,

допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях».

Комиссия Сольского в основу акта об учреждении Государственной Думы

положила узаконение о Думе от 6 августа 1905 г. Иными словами, права,

определенные для законосовещательного органа, перенесли механически на

новую, как бы законодательную, Думу. Важнейшая новация — это статья 50,

гласившая, что: «Законопроекты, не принятые Государственной Думой или

Государственным Советом, признаются отклоненными». Но главное — Дума была

лишена права законодательного почина. Ее основная обязанность сводилась к

обсуждению законопроектов, вносимых Советом Министров. Законодательная

инициатива Думы была строго ограничена. Даже в случае решения Думы о

желательности какого-либо акта (нового закона или изменения старого) Дума

не имела права самостоятельной подготовки законопроекта. Это право

сохранилось за правительством. И лишь в случае отказа правительства

готовить законопроект, даже предложенный самой Думой, последняя могла сама

начать эту работу в своих комиссиях. Но и в этом случае ее работа

контролировалась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться

данными исключительно из правительственных источников. И как показала

практика, министерства широко использовали этот порядок, сводя на нет

думскую «законодательную» инициативу.

Положение о Думе определяло и общие принципы отношений Думы с

исполнительной властью.

«Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать Министры

и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они

имеют право только в том случае, если состоят членами Думы» (ст. 39).

Государственная Дума на основании ст. 40 Учреждения могла обращаться к

Министрам и Главноуправляющим за разъяснениями, непосредственно касающимися

рассматриваемых ею дел. Министры и Главноуправляющие имели право отказаться

от предоставления Думе своих разъяснений по таким предметам, «кои, по

соображениям государственного порядка, не подлежат оглашению. Равным

образом Министры и Главноуправляющие должны быть выслушаны в заседаниях

Думы каждый раз, когда они о том заявят».

Важное значение имела и ст. 33, которая гласила: «Государственная Дума

может обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями,

подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу

таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и

установлений, действий, кои представляются незакономерными». Ст. 58-60

регламентировали порядок отношений Думы и министров по работе с

законопроектами. Главное, что Дума не могла запретить действия Министерства

Императорского двора, иностранных дел, военного и морского министров.

Практика вскоре показала, что председатель Совмина мог, ссылаясь на эту

статью, отказаться отвечать на запросы депутатов. Да и отдельные министры

при желании могли сослаться на соответствующие статьи «Учреждения Госдумы»

и отказаться отвечать на депутатские запросы. С другой стороны, министры

сохраняли возможность контролировать законотворческую работу Думы даже в

порядке думской инициативы (очень ограниченной).

Ссылаясь на эти статьи, министры отказывались предоставлять в Думу

материалы, необходимые для подготовки проектов в думских комиссиях, и даже

препятствовали Думе запрашивать необходимую им информацию из

внеправительственных источников.

Одним словом, в «Учреждении Госдумы» отношения между Думой, с одной

стороны, и исполнительной властью, с другой, определялись так, что ставили

Думу в полную зависимость от правительства даже в области ее

непосредственной деятельности. Правительство, как власть исполнительная,

вообще не подлежало ответственности перед народными представителями. Оно

оставалось чисто императорской властью.

В конечном счете, как показала практика, бесправие Думы определяло во

многом бесправие правительства, ставшего к концу думской эпохи пешкой в

руках придворной камарильи. Только сильный парламент может создать сильную

авторитетную исполнительную власть. Бессилие парламента (Думы) ставит и эту

ветвь власти в полную зависимость от авторитарных структур, присваивающих

функции главы государства, законодательной, исполнительной и даже судебной

власти. Отметим и то, что депутаты Думы принимали специальную присягу

(торжественное обещание), текст которой гласил: «Мы, нижепоименованные,

обещаем пред Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности

членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня

верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу

Всероссийскому и помятуя лишь о благе и пользе России, удостоверение чего

своеручно подписуемся».

Рупором научной общественности по поводу всего комплекта думских актов

выступил журнал «Право». И с весьма критических позиций.

В редакционной статье «Конституция 20 февраля» журнал едко оценил эти

акты. «Они перемешаны положениями, которые на каждом шагу грозят

конфликтами между правительством и обществом, которые грозят свести на нет

дальнейшую мирную работу». Начатая с угрозы кровопролития статья и

заканчивалась на весьма минорной ноте: «акты 20 февраля, даровавшие стране

Конституцию, не обратили мрачных будней правительственной реакции в

радостный праздник торжества свободы и справедливости. Этот праздник надо

еще завоевать». Радикальные и оппозиционные (кадеты) силы сходились в те

дни в требовании-кличе: «Долой самодержавие!»

Орган, назвавший царский Манифест Конституцией, возмущен, что «монарх

сохраняет титул самодержца» и отсылает читателя к статье в предыдущем

номере (тоже, кстати, редакционной) «Конституционная Россия и

самодержавие», где этот клич «Долой самодержавие!» фигурирует в качестве

пугала и где было заявлено, что «самодержавие обозначает неограниченность

власти государя». Статья оспаривала мнение тех, кто считал, что титул

Императора как самодержца может быть сохранен. «Право» считало, что

сохранение самодержавия создает новый повод для дальнейшего кровопролития.

Довольно междоусобий, довольно крови! Журнал считал такой ответ

«единственно ценным».

Через неделю, напоминая читателю об этом «единственном» заявлении,

обосновывая лозунг устранения самодержавия, этот журнал заявлял: «титул

теряет свое реальное значение. Мы теперь имеем самодержавие без содержания

и конституцию без названия — одна ненормальность дополняет логически другую

/.../ В акте под угрозой исключения для всех членов Думы и Гос.Совета

вводится «обещание перед Всемогущим Богом «хранение» верности Самодержцу

Всероссийскому /.../ обязательность этого торжественного обещания (клятвы -

А. С.) даже усилена сравнительно с положением Думы 6 августа (т.е.

совещательной - А. С), которое не устраивало никакой санкции для случаев

отказа дать таковое. В этом вопросе законодатель обнаруживал «опасную

любовь к архитектурным украшениям в духе древней старины». Что можно

сказать по поводу этого залпа по Зимнему дворцу? Верно отметив

противоречивое сочетание авторитарных и народопредставительных тенденций в

Конституции 20 февраля, автор публикации в «Праве» допускал поразительную

односторонность, если не предвзятость. Огульное отвержение титула

самодержавного государя в условиях России мало что объясняло.

Еще Карамзин Н.М. замечал, что титул «самодержавный» изначально

являлся выражением и единства русской земли, целостности, и суверенности

державы Российской. Легитимное выражение проблемы целостности России

сохраняло всю свою значимость и в XX веке: и в его начале, и в конце.

Вопрос об оценке постепенных преобразований власти современниками не

мог быть однозначным. Он и сегодня не имеет окончательного ответа. И разве

события 1905 года не обозначили реальную угрозу распада государства?! Остро

стоял и вопрос суверенности. Нельзя согласиться с юристом «Права» в том,

что и «настаивать на этом было бы делом совершенно праздным, ибо самого

вопроса о вассальном характере России ни у кого не возникает. Ивану III

надо было бы как-нибудь выразить и подчеркнуть свою независимость.

Современная Россия в этом нимало не нуждается»4. Удивительная несуразность!

Иначе этот тезис «Права» не назовешь. Ведь писалось-то в дни, когда еще не

стерлась память о несправоцированной японской агрессии, гибели флота,

потере половины Сахалина, вынужденного отречения от исторических прав на

Курилы (а это свободный выход в океан). Обстановка диктовала остроту

вопроса о суверенитете и единстве.

Конечно, Сахалин далеко, но земля-то нашенская, предками освоенная.

Важен принцип, прецедент. Не случайно к Витте, как творцу Портсмутского

Мирного договора с Японией, за территориальные уступки приклеилось прочно

прозвище «граф Полусахалинский».

Редакционная статья далее оспаривала провозглашенное «Конституцией 20

февраля» ограничение прав Думы, лишение ее права вносить изменения в

Основные законы и пересматривать положение о Думе и Госсовете. Эти

ограничения, справедливо заметил журнал, не вытекали из существа

конституционного образа правления. Как «современное новшество» журнал

определил учреждение Государственного Совета. Ведь в Октябрьском Манифесте

о нем речи не было.

Вместе с тем, Государственный Совет верно был определен в журнале как

«послушное орудие в руках Верховной власти», который «донельзя затруднит

деятельность Государственной Думы». Это опасение полностью оправдалось.

Общая оценка «Конституции 20 февраля» содержалась в следующем резюме:

«Манифест 17 октября установил две задачи для учреждения Думы; законы

Страницы: 1, 2, 3, 4