Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

Местное самоуправление в России : история и современное правовое регулирование

Федерации", так и конституционные принципы местного самоуправления.

Вряд ли это можно назвать укреплением демократии, да и

государственности тоже.

Такая ситуация ставит вопрос для федеральной власти. Должно ли местное

самоуправление формироваться по единым общероссийским принципам (принципам,

а не моделям!) - и объективно сдерживать сепаратистские амбиции

региональных вождей, цементировать государственность в условиях не

оформившегося, не устоявшегося федерализма. Или, при откровенном

игнорировании федерального закона и свободном трактовании соответствующих

положений Конституции России, организация местной власти в таких

сверхсамостоятельных регионах будет строиться по своим правилам, под своих

властителей, то есть способствовать усилению "регионализа-ции" в интересах

узких административно-экономических "элит", в ущерб как общегосударственным

интересам, так и интересам населения этих регионов.

Каковы возможные рычаги воздействия государственной власти Российской

Федерации по преодолению такого правового сепаратизма, выражающегося в

фактическом ограничении части населения Российской Федерации в пользовании

полным объемом гражданских прав и свобод, гарантированных Конституцией

России?

Прежде всего - скорейшая разработка и принятие на федеральном уровне

правового механизма, обеспечивающего соответствие "субъектного"

законодательства Конституции Российской Федерации и федеральному

законодательству. И тут сложность, может быть, не в самом механизме, а,

скорее, в том, как его "встроить" в действующую Конституцию, в сложную

систему правовых взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" предусматривает ответственность

органов местного самоуправления как перед населением, так и перед

государством. Но такая ответственность до сих пор не предусмотрена для

органов государственной власти субъектов Федерации!

Тем не менее существующих государственных институтов вполне

достаточно, чтобы обеспечить сохранение деятельности региональных

руководителей исполнительных органов государственной власти в правовых

рамках, определяемых существующим федеральным законодательством, - и это

скорее уже вопрос к правоохранительным органам, обязанным обеспечивать

однообразное исполнение законов на всей территории государства.

Наряду с неизбежным использованием вышеперечисленных правовых

механизмов, федеральный центр просто обязан в постоянном и тесном

взаимодействии с вновь избранными руководителями органов государственной

власти регионов использовать все имеющиеся в его арсенале методы

принуждения и убеждения, чтобы постепенно сглаживать различие в социальном

и экономическом уровне обеспечения политических прав и свобод граждан, в

том числе и права на осуществление местного самоуправления, - то, что и

делает нас гражданами единого государства.

Таким образом, одной из главных и политически сложных задач второго

этапа реформы местного самоуправления, имеющего целью создание условий

организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления,

выявляется необходимость осмысленных действий федерального Центра по

законодательному обеспечению федеральных гарантий формирования

экономической базы местного самоуправления и его правовой защиты, а также

формированию в регионах группы интересов, обеспечивающих поддержку и

проведение реформы на уровне государственной власти субъектов Федерации.

Огромное значение для успешного решения этих проблем может и должно

оказать усиление роли и влияния на региональном уровне муниципальной

группы, ее участие в формировании субъектного законодательства по вопросам

местного самоуправления. Понимание необходимости влияния на этот процесс

должно привести к активному участию муниципального уровня в формировании

законодательных органов власти субъектов Федерации (только в 1997г. прошли

выборы законодательных органов в 36 регионах!).

Возможно использование следующих организационных форм такого участия:

через поддержку на выборах от своих территорий конкретных кандидатов,

выступающих носителями

"муниципального заказа" в целом и лоббирования конкретных интересов

данной территории;

через непосредственное участие в выборах и работе законодательного

органа государственной власти

представителей муниципальной власти, включая и непосредственно глав

муниципальных образований;

наконец, наиболее кардинальная и эффективная форма защиты

муниципальных интересов в

законодательном органе - двухпалатная система организации деятельности

регионального парламента

(вторая палата формируется прямым делегированием представителей

муниципальных образований по

типу Совета Федерации).

Первый метод понятен и наиболее распространен в технологии

формирования и деятельности любого представительного органа власти, и

проблема тут только в своевременном осознании самими муниципальными

образованиями и их лидерами необходимости целенаправленного проведения

такой политики, как противовеса избирательным кампаниям политических и

коммерческих структур.

Второй подход, в силу недостаточной проработанности федерального и

регионального законодательства, вызывает ряд вопросов. В целом ряде

субъектов Федерации считается само собой разумеющимся, что назначенные

ранее главы местных администраций, широко представленные в региональных

парламентах образца 1993-1996гг., в случае своего избрания главами

муниципальных образований вынуждены будут покинуть стены региональных

парламентов и не смогут участвовать в следующих выборах.

Однако правовой анализ по этому вопросу показывает, что действующее

федеральное законодательство не содержит запрета на осуществление

депутатской деятельности в законодательных (представительных) органах

государственной власти субъекта Российской Федерации гражданами,

являющимися выборными должностными лицами местного самоуправления.

Возможные соответствующие ограничения могут быть предусмотрены

региональными законами (в том числе и по вполне понятному желанию

исполнительной власти избежать законодательного влияния на процесс

разграничения полномочий и собственности, квалифицированного контроля за

своей деятельностью со стороны профессионально подготовленных

представителей муниципального уровня), но вряд ли это приведет к

долговременному желаемому результату. Тем более, что в подавляющем

большинстве регионов эти вопросы до настоящего времени просто не

урегулированы, и принципиально этот вопрос, видимо, будет разрешен в

текущем году на уровне федерального законодательства (тут можно ожидать

довольно ожесточенных баталий в обеих палатах Федерального Собрания).

Что же касается внедрения в систему организации государственной власти

на уровне регионов двухпалатного устройства представительной власти, то это

наиболее непроработанный, но, на мой взгляд, и наиболее эффективный способ

согласования интересов населения, муниципальных образований и

государственной власти субъектов Федерации. Кроме отечественного

исторического опыта (губернские земские собрания в России формировались

исключительно путем прямого делегирования представителей уездных земств),

есть достаточно широко распространенная зарубежная практика использования

такого принципа, особенно в государствах с федеративными принципами

устройства. Заслуживают внимательного анализа и попытки отработать подобную

модель в Свердловской области, ряде других субъектов Российской Федерации.

В любом случае, было бы целесообразно предусмотреть возможность

использования принципа двухпалатности в федеральном законе об общих

принципах организации представительных и исполнительных органов

государственной власти субъектов Федерации.

Необходимо заметить, что задача муниципальной группы в некоторой мере

облегчается тем, что объективно в усилении роли муниципального уровня при

формировании региональных парламентов должны быть заинтересованы все три

уровня власти: муниципальный, региональный и федеральный. Последние крайне

нуждаются в конструктивности взаимодействия региональных законодателей с

исполнительной властью и отходе от излишней идеологизации неизбежных

противоречий между представительной и исполнительной властью. Кроме того,

для федеральной власти принципиально важен качественный состав региональных

парламентов, обеспечивающий политическую лояльность или хотя бы

предсказуемость своего председателя, обладающего в качестве члена Совета

Федерации полновесным голосом при решении важнейших вопросов на федеральном

уровне.

Все же, несмотря на то, что на федеральном уровне государственной

власти остается еще достаточно других нерешенных вопросов, с принятием

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации" и проведением на его основе муниципальных выборов,

дальнейшее развитие реформы местного самоуправления переместилось на

уровень субъектов Российской Федерации, войдя в прямую зависимость от

мудрости и ответственности руководителей органов государственной власти

субъектов Федерации, от отношения к этому вопросу законодателей в

региональных парламентах.

Именно активное участие муниципальных политиков в деятельности

региональных парламентов, своевременная подготовка и принятие ими

качественного "субъектного" законодательства о местном самоуправлении

являются сейчас показателем готовности и способности государственной и

муниципальной власти реализовать прогрессивные положения новой Конституции

и Федерального законодательства.

§5. ПРАВО НА САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ

Г

оворя о реализации конституционного права населения на осуществление

местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого

процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых

законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность

муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и

возможностей в осуществлении местного самоуправления, от способности этими

правами грамотно воспользоваться.

Одним из факторов самостоятельности местного самоуправления

Конституция РФ, а за ней и Федеральный закон "Об общих принципах

организации местного самоуправления в РФ" определяют право населения на

самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. На

практике это осуществляется самостоятельной разработкой устава

муниципального образования, в котором, наряду с другими вопросами местного

значения, указывается структура и порядок формирования органов местного

самоуправления данного конкретного муниципального образования (статья 8

Федерального закона "Об общих

принципах организации местного самоуправления в РФ").

Уже имеющаяся практика подготовки и принятия муниципальных уставов

показывает, что этот, важнейший для последующего успешного функционирования

муниципального образования, процесс проходит зачастую под воздействием

политической или личностной конъюнктуры как органов и должностных лиц

государственной власти региона, так и должностных лиц местного

самоуправления. Проще говоря, во многих случаях право жителей муниципальных

образований на создание оптимальной, наиболее подходящей для специфических

условий их проживания, модели местного управления подменяется желанием тех

или иных должностных лиц закрепить через правовые механизмы, только еще

нарождающиеся в нашем государстве, конъюнктурную, "удобную для себя"

систему местного самоуправления.

Одно из проявлений такой тенденции выражается в разработке на уровне

субъекта Федерации так называемых типовых уставов муниципальных

образований.

Наиболее ярким отражением таких процессов стала ситуация, сложившаяся

в Чувашской Республике.

Государственным Советом Чувашской Республики был разработан и принят

типовой устав муниципального образования, отражающий представления

законодателя о принципах организации местного самоуправления в республике.

Почти одновременно с этим контрольно-организационным управлением

администрации Президента республики был подготовлен альтернативный типовой

устав, отражающий позицию по этому вопросу администрации Президента

республики.

Главы районных администраций не особенно скрывали, что на них было

оказано определенное давление, с тем, чтобы типовой устав, подготовленный

администрацией (кстати, содержащий грубейшие нарушения как федерального,

так и республиканского законодательства) решениями немногочисленных и

управляемых районных "парламентов", обрел статус полноценной "районной

конституции". Министерство юстиции республики, закрыв глаза на явные

противоречия законодательству, регистрирует такие "продукты" волеизъявления

населения, ссылаясь на то, что процедура регистрации является

"формальностью". Госсовет республики обращается в Государственную Думу, к

прокурору, в другие федеральные и республиканские инстанции... В общем,

пошла писать губерния.

А ведь и процитированное в эпиграфе положение Конституции России и

соответствующие нормы Федерального закона "Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" вовсе не случайно

определяют необходимость решения этого вопроса в самих муниципальных

образованиях, а не на уровне субъекта Федерации. Различие в структуре

органов местного самоуправления диктуется не тем, в каком "суверенном"

субъекте Российской Федерации находится данное муниципальное образование, а

характерными особенностями именно самого муниципального образования - его

территорией, численностью населения, географией расположения и многими

другими конкретными особенностями.

На тех общих принципах, которые диктуют необходимость той или иной

конкретной структуры органов местного самоуправления, исходя из

общемирового опыта решения подобных проблем, и хотелось бы сейчас

остановиться.

I. Общие принципы муниципальной организации

В соответствии с осуществляемой в стране реформой местного управления

на принципах

самоуправления население муниципального образования получает право на

самостоятельное решение вопросов местного значения.

Муниципальным образованием действующее законодательство определяет

любое городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных

общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах

которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная

собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Такими муниципальными образованиями являются:

город, район в городе, поселок;

сельские поселения (село, деревня, станица, хутор);

район (уезд);

волость, сельский округ (группа сельских населенных пунктов с

закрепленными за ними территориями),

сельсовет и другие.

Конкретные виды муниципальных образований устанавливаются в

соответствии с законами субъектов

РФ с учетом исторических и иных местных традиций (так, в

соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные

названия муниципальных образований: кожууны, сумоны, арбаны, улусы и т.п.,

не меняющие, однако, принципа территориального или поселенческого

объединения населения).

Реализация населением конституционного права на местное самоуправление

возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного

самоуправления и избираемых должностных лиц.

Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения

(местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по

принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (на него

могут быть вынесены вопросы распоряжения муниципальной собственностью,

строительства или приобретения объектов муниципального хозяйства, планы и

программы развития муниципального образования), необходимо признать, что

регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного

самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством,

практически невозможна вне системы органов местного самоуправления,

наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления

возложенных на них населением функций.

Статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" дает следующее определение органов

местного самоуправления:

"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные

полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему

органов государственной власти".

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

а) вопросы местного значения,

б) выполнение отдельных государственных полномочий.

Основным содержанием деятельности органов местного самоуправления

является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют

функции местного самоуправления, его компетенцию.

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как

правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем

делегирования этим органам собственных прав, принадлежащей только населению

компетенции. Структура таких органов определяется населением

самостоятельно. (Поскольку органы местного самоуправления являются одним из

элементов организации управления в государстве, государство неизбежно

опирается на них при решении вопросов государственной политики. Главное в

этом вопросе - не допустить, чтобы взаимодействие органов государственной

власти и органов местного самоуправления в единых целях не превратилось в

диктат "сверху - вниз", в том числе и по вопросам, не нуждающимся в

государственном регулировании.)

Органы местного самоуправления создаются прежде всего в связи с

делегированием им части полномочий населения на решение вопросов местного

значения, с одновременным наделением соответствующей достаточной

компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

механизму делегирования полномочий;

качеству делегированных полномочий;

количеству делегированных полномочий.

Классификация по механизму делегирования полномочий

Конституция России закрепляет только один из многих возможных

принципов классификации: по способу их образования, механизму делегирования

населением своих полномочий.

"Местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и

другие органы местного самоуправления" (часть 2 статьи 130 Конституции РФ),

причем для выборных органов порядок создания определяется в соответствии с

законодательством и уставами муниципальных образований. Порядок создания

других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных

образований.

Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, не

выборным, путем (например, сформированные путем делегирования

представителей других органов или организаций; созданные соответствующим

решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т. д.).

Принципиальное различие между такими органами состоит в том, что через

выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие органы

собственной, принадлежащей только ему компетенцией, позволяющей

осуществлять управление муниципальным хозяйством в полном объеме полномочий

собственника. Все остальные, не выборные органы создаются именно для

обеспечения делегированных полномочий и не располагают собственной

компетенцией.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено наличие

выборного должностного лица - главы муниципального образования,

возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на

территории муниципального образования, а также должности иных выборных

должностных лиц местного самоуправления (так, в Псковской области

предусматривается выборная должность шерифа - руководителя муниципальной

милиции, возможны выборы управляющего муниципальным хозяйством,

муниципального казначея и т. д.).

Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица

местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению

вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального

образования.

Наряду с выборными должностными лицами в управлении муниципальным

хозяйством, как правило, принимают участие иные должностные лица,

назначаемые или утверждаемые в должности компетентным органом или

должностным лицом и входящие в категорию муниципальных служащих.

Классификация по качеству делегируемых полномочий

Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания

органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по

качеству делегируемых им полномочий. Такая классификация предусматривает

наличие органов местного самоуправления, наделенных представительными,

исполнительными и контрольными полномочиями по решению вопросов местного

значения. При этом представительные и контрольные полномочия делегируются,

как правило, одному органу (представительному), но население может создать

и отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями

(контрольный комитет, счетная палата и т. п.).

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы

населения и принимать от его имени решения, действующие на территории

муниципального образования, является представительный орган местного

самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и

прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с

федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению.

Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице,

сколько теми функциями, которые она выполняет. Занимаясь вопросами местного

значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому муниципальное

управление предусматривает обязательное наличие представительных органов

местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может

выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

1.принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального

образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2.утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3.принятие планов и программ развития муниципального образования,

утверждение отчетов об их исполнении;

4.установление местных налогов и сборов;

5.установление порядка управления и распоряжения муниципальной

собственностью;

6.контроль за деятельностью органов местного самоуправления и

должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами

муниципальных образований (часть 2 статьи 15 Федерального закона "Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

К полномочиям представительных органов местного самоуправления

необходимо отнести и сформулированное Л. А. Велиховым право издания

обязательных постановлений. По его определению, "главное отличие

муниципального закона (обязательного постановления) от законов

государственных состоит в том, что первый имеет силу только для территории

муниципального образования и относится лишь к вопросам местного значения,

предметам муниципального хозяйства и благоустройства".

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать органы местного

самоуправления, перечисляются в уставе муниципального образования и в

законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления

выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам

осуществления местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам

внутренней организации деятельности органов местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство не обусловливает обязательное

создание в муниципальных образованиях исполнительных органов местного

самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального

образования и других выборных должностных лиц, наделяемых при этом

собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в

соответствии с уставом муниципального образования. Кроме этого, в названном

уставе помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного

самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица

местного самоуправления. Под этим, как правило, и подразумевается создание

органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых

населением муниципального образования или его представительным органом.

Говоря об общих принципах организации таких органов, Л. А. Велихов

справедливо отмечал

следующее:

"К аппарату местного самоуправления, отвечающему своей цели, надлежит

применять следующие общие требования. Во-первых, он должен правильно и с

достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного

сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств

и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро,

гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на

исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них

наиболее благоприятную обстановку работы."

Полномочия представительного органа, а также компетенция

исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и

закреплены в муниципальном(местном) уставе.

Виды органов местного самоуправления:

представительные: Собрание представителей, Совет депутатов, Дума,

Хурал (Республика Тыва), муниципальный совет, муниципальное собрание,

муниципалитет, окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская

область);

исполнительные: местная администрация, волостная управа, исполком,

мэрия.

Конкретные названия органов местного самоуправления, а также глав

муниципального образования (глава администрации, председатель Совета,

председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иных

выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий

определяются, как правило, соответствующим законодательством субъектов РФ.

Однако в целом ряде субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская обл.,

Новгородская обл. и др.) вопрос наименования представительных и

исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции

местного самоуправления и в каждом конкретном случае определяется в уставе

муниципального образования.

Классификация по количеству делегированных полномочий

Еще одной возможной классификацией может быть разделение как выборных,

так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых

полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления

могут создавать постоянные или временные специальные органы для реализации

отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу

(комитеты и комиссии для решения отдельных вопросов, самостоятельные

подразделения местных администраций, муниципальные организации и

предприятия).

Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию

в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного

самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их

создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако можно выявить и систематизировать основные, наиболее

распространенные схемы построения таких структур.

II. Организационные модели муниципальных структур

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим

исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: "

С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и

др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время

решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального

уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1)

муниципальный избирательный корпус, как база, 2) вышедший из его лона

распорядительный совет, 3) исполнительный орган, и 4) на верху этой

пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя

муниципальной коммуны. Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно

распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в

ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от

особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично

высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как

распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном

органе."

Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления,

которые могут быть использованы в качестве базовых при определении

структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном

образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования

муниципального хозяйства и исторических традиций.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы

местной власти – представительного органа, исполнительного органа и высшего

должностного лица местного самоуправления основываются на следующих

основных вариантах распределения полномочий населения муниципального

образования на решение вопросов местного значения:

Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия

реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и

выборного высшего должностного лица.

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия

реализуются в компетенции представительного органа.

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия

реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом

контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их

посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного

органа).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от

численности населения муниципального образования и размеров его территории,

от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.

Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие

основные модели организации местного самоуправления:

Вариант 1

Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе

или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой

социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом

муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного

органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального

образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и

согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления

которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий

населения соответствующему должностному лицу. Наделенный в результате

прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального

образования получает право не только с большой степенью самостоятельности

осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние

на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках

представительного органа.

Данному варианту соответствует модель организации местного

самоуправления, при которой население избирает как представительный орган,

так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально

возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы

влияния на решения представительного органа (право "вето"). Такая модель

иногда условно обозначается как: " совет - "сильный" мэр".

Приведем примерное разграничение компетенции при данной модели:

представительный орган (избирается населением непосредственно):

принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по

управлению муниципальными

финансами;

регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;

обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального

образования ( преодоление

"вето" главы 2/3 голосов).

Глава муниципального образования (избирается населением

непосредственно):

осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;

самостоятельно формирует исполнительные органы и назначает

соответствующих должностных лиц;

имеет право "вето" на решения представительного органа.

Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий

главы муниципального образования - прежде всего в его отношениях с

представительным органом.

Наиболее типичным способом формирования коллегиального

представительного органа является избрание его членов через одномандатные

округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

Вариант 2

Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских,

крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель

организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия

реализуются в компетенции коллегиального представительного органа,

состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением.

Для реализации своих решений представительный орган формирует

соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает

соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией.

Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила

большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления

по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации

исполнительных полномочий.

В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия реализуются:

а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава

коллегиального представительного органа (модель "совет - "слабый" мэр").

При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом

коллегиального представительного органа и председательствует на его

заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя

вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с

представительным органом. Представительный орган, избирая высшее

должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в

исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а

также осуществляя непосредственный контроль за деятельностью исполнительных

органов;

б) членами коллегиального представительного органа (модель "городская

комиссия/муниципалитет").

При такой модели население избирает членов коллегиального органа

(муниципалитета), который является одновременно и представительным, и

исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия

реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из

членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные

полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица,

избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как

правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких

дополнительных полномочий;

в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным

органом с учетом профессиональной подготовленности (модель "совет -

управляющий").

При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов,

избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные

полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается

представительным органом на контрактной основе и осуществляет

исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти,

производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи

самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах,

установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть

освобожден от должности по решению представительного органа.

Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим

значением коллегиального органа, важным является обеспечение

согласованности возможных различных общественных интересов. Это в

наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального

органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или

нескольких многомандатных округов).

Вариант 3

Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших

муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально

решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все

непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные

полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица

(старосты). Население оставляет за собой право решения наиболее

принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные

полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных

референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования

осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом,

периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может

быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального

образования на сходе или референдуме.

При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не

одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией

по реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может

избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически

действующий орган (конференция), реализующий контрольные

полномочия.Перечислить и представить все современные варианты структурной

организации органов местного самоуправления вряд ли представляется

возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании

разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть

осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения

стоящих перед местным сообществом задач.

III. Проблемы муниципальной деятельности

Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо

также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц

местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных

образований, необходимо

иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит -

муниципальное образование должно

быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные

доходные источники (как правило,

на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях

предусматривается возможность создания

общественного территориального самоуправления, не обладающего ни

властными полномочиями, ни

хозяйственными правами;

для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и

сельсоветов, обустройство жизни

каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить

возможность осуществления

местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических

и социальных прав в

границах территорий, максимально приближенных к месту

непосредственного проживания человека (как

правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского

округа), при этом на районном уровне

предлагается организация территориальных подразделений исполнительной

государственной власти.

Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже

усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее

значительных экономических и социальных ресурсов – та ситуация, которая

привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому

обнищанию и деградации малых городов и "вымиранию" сельских поселений.

Следствием является, как правило, падение социальной активности и

экономической инициативы населения вне районных центров.

Недостатком второй позиции является действительная слабость

экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного

самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного

значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных

потребностей местных жителей. Следствием является практическое подавление

местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами

государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую – и просто

субъективными интересами государственных должностных лиц).

Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации" схема двухуровневого местного самоуправления (пункт

3 статьи 6 Закона), предусматривающая возможность разграничения предметов

ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных

бюджетов в случае, если в границах территории муниципального образования

(например, - района) имеются другие муниципальные образования (например, -

малое поселение, сельсовет и т.п.). Достаточно интересный опыт в

организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в

Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

Не менее сложной проблемой является формирование финансово-

экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов

местного самоуправления.

В течение прошедшего года были решены многие принципиальные вопросы по

распределению собственности между разными уровнями власти. Законодательно

признан и интенсивно развивается новый для нашей страны вид собственности -

муниципальный, составляющий экономическую основу общих интересов населения,

проживающего в конкретных городских и сельских поселениях.

В то же время до настоящего времени законодательно не закреплены за

местными бюджетами помимо части общегосударственных налоговых поступлений

собственные доходные источники на базе налогов с физических лиц, налогов на

собственность, земельных платежей, местных налогов и сборов. Средства,

полученные на местах от местных налогов и сборов, установленных федеральным

законодательством, поступают в распоряжение вышестоящих органов, которые

потом часть этих средств (около 25-30%) возвращают местам. Такое

регулирование финансов снижает заинтересованность местного самоуправления в

налогах. В то же время, местные налоги и сборы, устанавливаемые самими

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5