Международные отношения 90-х

Международные отношения 90-х

Россия в системе международных отношений 1990-е годы

С начала 1990-х годов было очевидно и широко признано, что система

международных отношений, основанная на противоборстве и взаимодействии двух

«центров силы» прекращает свое существование. Это подразумевало, что

произойдут далеко идущие перемены в правовых, институциональных основах

миропорядка. Те институты и международно-правовые нормы, которые были

порождены условиями глобальной биполярности, будут адаптированы к новой

реальности.

Тогда еще нельзя было определить, какой будет роль России в новой

системе международных отношений. На основе учета ее значительного военного

потенциала, природных и людских ресурсов предполагалось, что она будет

выступать одним из «грандов» мировой политики, равноправным партнером

«семерки» наиболее развитых стран. При этом большинство аналитиков делало

оговорку, что характер интересов Российской Федерации еще не оформился

полностью, что идет процесс самоидентификации, который предполагает

необходимость осмысления новой роли России в мире, определения того, как

будут складываться ее отношения с соседями по СНГ, другими крупными

державами. С этой точки зрения, большая часть доктриальных установок,

касавшихся внешней и оборонной политики России 1990-х годов, не была

ориентирована на долгосрочную стратегическую перспективу, фиксировала лишь

общие принципы и текущие приоритеты соответствующих направлений

деятельности.

С середины 1990-х годов Россия достигла такой же степени вовлеченности

в систему мирохозяйственных связей, как и большинство стран с рыночной

экономикой — и европейских, и афро-азиатских. Однако характер участия

России в системе международных экономических связей более соответствует

модели зависимой страны начала XX века, чем современного государства,

решающего задачи модернизации. На мировой рынок Россия поставляет сырье и

особенно энергоносители, составляющие 45% ее экспорта, выступая импортером

товаров народного потребления, в том числе продукции сельского хозяйства.

Многие развивающиеся страны зависят от импорта продовольствия,

поставляют на мировой рынок не восполняемые природные ресурсы, но им, как

правило, свойственно стремление к изменению сырьевой ориентации экономики,

привлечению в страну ведущих производителей высоких технологий, что

впоследствии позволяет переходить к созданию собственных центров их

разработки и производства. В России эти центры, унаследованные от СССР,

напротив, приходят в упадок, не получая достаточного финансирования,

сталкиваясь с проблемой «утечки мозгов», морального старения и физического

износа оборудования.

Функционирование экономики России зависит не только от конъюнктуры

мирового рынка, особенно газа и нефти, но и от устойчивости курса

российской валюты, способности РФ решать проблему внешней задолженности.

Подобно беднейшим странам мира, Россия использовала займы не для

модернизации экономики, а для покрытия текущих бюджетных дефицитов. Между

тем капиталы, которые были вывезены из России за последние годы, при их

должном налоговом обложении, тем более — использовании в стране, позволили

бы не только покрыть задолженности по бюджетным выплатам, но и

модернизировать экономику. К вывозу капиталов в прошлом прибегали наиболее

развитые страны, но в современном мире отток капиталов идет в первую

очередь из тех стран с низким и средним уровнем развития, где условия для

инвестиций признаются международным бизнесом наименее благоприятными. В их

числе находится и Россия.

Из-за оттока капитала объективно Россия была не способна в полном

объеме оплачивать проценты по своим долгам и находилась под постоянной

угрозой провозглашения ее государственного банкротства.

В условиях, когда экономика страны жестко привязана к доллару, это

вызвало бы, как минимум, дестабилизацию банковской системы, подрыв

платежеспособности на мировых рынках со всеми вытекающими последствиями.

Возможность предотвращения этой угрозы в большой мере зависела от политики

и расчетов зарубежных банков, МВФ, от способности правящей элиты России

найти с ними общий язык.

С 1992 года начала ежегодно проводиться реструктуризация долга СССР,

выплату которого взяла на себя Россия. Это подразумевало перевод

краткосрочных долговых обязательств в средне- и долгосрочные, перерасчет

многосторонних финансовых обязательств. В 1995 году Лондонский клуб частных

банков согласился на дополнительную реструктуризацию российских долгов на

сумму в 30,2 млрд. долл. В 1996 году Парижский клуб банкиров принял решение

об отсрочке платежей по долгу на сумму 40,2 млрд. долл. не на год, как

ранее, а сразу на трехлетний период — до апреля 1999 года. По истечении

этого срока начались переговоры о новой реструктуризации долгов России,

однако добиваться согласия на каждую новую отсрочку платежей становится все

сложнее.

Среди новых интересов, развитие которых было обусловлено углублением

рыночных реформ, состоянием международных связей России, выделяются

следующие.

Во-первых, сформировалась довольно многочисленная прослойка населения,

объективные интересы которой, в той или иной мере, связаны с осуществлением

внешнеэкономической деятельности.

Основание этой прослойки составляют, по сути дела, все россияне,

привыкшие уже к изобилию импортных товаров, продуктов питания и, в той

мере, в какой им это позволяют доходы, являющиеся их потребителями. Средний

уровень данной прослойки — сотрудники многочисленных фирм, армия «челноков»

и торговцев, играющих роль посредников между зарубежными

товаропроизводителями и российскими потребителями, оплата труда которых в

виде зарплаты или прибыли тем выше, чем больше Россия закупает продукции за

рубежом. Наконец, вершину пирамиды составляет малочисленная, но влиятельная

часть населения, обладающая недвижимостью за границей, вкладами в

иностранных банках, фактически интегрировавшаяся в транснациональную

финансовую олигархию. Интересы этой группы в наибольшей степени пострадают,

если отношения России с центрами международного финансового капитала

серьезно ухудшатся.

Во-вторых, выделился слой новой предпринимательской элиты России,

развившийся из дельцов «теневой экономики» советского периода,связанный с

чиновничеством, вышедшим из административно-командной системы. Эта

прослойка, которая не видит грани между криминальным и легальным бизнесом,

обогатилась благодаря нечеткости правовых норм, слабости контроля над их

выполнением, хаосу, воцарившемуся на территории бывшего СССР,

существовавшей долгое время возможности ввозить и вывозить любую продукцию

куда угодно через страны СНГ. Во внутренней политике этот слой

предпринимателей противодействует упорядочению развития этих стран,

созданию современной системы правового регулирования предпринимательской

деятельности, введению четких правил игры для бизнеса, соответствующих

модели, сложившейся в условиях зрелой демократии.

Магнаты полукриминального сектора российского бизнеса освоили

современные технологии операций на международном финансовом рынке, но не

учли, вывозя капиталы, что современный «регулируемый» капитализм

принципиально отличается как от того общества, которое было описано в

трудах политэкономов XIX века, так и от российского «дикого» капитализма.

Приток капиталов из России, ищущих наиболее прибыльные сферы приложения,

создал угрозу дестабилизации и без того неустойчивой мировой валютно-

финансовой системы, побудил к защитным мерам прежде всего те страны,

которые играют в этой системе особую роль (США, Швейцария). Сомнительное

происхождение вывезенных из России капиталов определяет правовую уязвимость

их владельцев перед лицом жестких действий спецслужб и органов охраны

правопорядка стран Запада.

В-третьих, при многообразии условий, существующих на территории

Российской Федерации, стала расти дифференциация положения ее субъектов. У

них сформировались особые интересы, связанные с отдельными географическими

направлениями внешнеэкономических связей, приоритетами внешнеполитической

деятельности. Так, для населения дальневосточных регионов России

реальностью выступает демографическое давление со стороны стран Азиатско-

Тихоокеанского региона, в то же время экономические связи с ними

воспринимаются в качестве приоритетных. Своя специфика интересов у

нефтедобывающих субъектов Федерации, столичных городов, областей, которые

стали зонами экономического упадка. Возможности защиты этих интересов в

рамках Совета Федерации гарантированы Конституцией и широко используются на

практике.

В-четвертых, роль особой группы давления стал играть военно-

промышленный комплекс России. С его функционированием еще в начале 1990-х

годов было связано благосостояние примерно 20% населения страны. В СССР,

особенно в период так называемого застоя, влияние ВПК на распределение

ресурсов, принятие решений было почти безграничным. В результате —

истощение экономики, утрата динамики ее развития.

Расплатой за этот перекос стали упадок влияния и подрыв авторитета

военных, которые с развитием гласности и демократизации почти впервые в

отечественной истории XX века стали объектом критики. Процессы

демилитаризации общества, начавшиеся в СССР со второй половины 1980-х годов

и продолжавшиеся после его распада, привели к значительному сокращению

уровня расходов на военные цели. Они приблизились к 4% объема ВНП, что

близко к показателям индустриально развитых стран (еще в 1994 году военные

расходы России, по оценке ООН, составляли 9,6% от ее ВНП. По

милитаризированности своей экономики она уступала лишь таким странам, как

Северная Корея, Ирак, ряд нефтедобывающих государств Ближнего Востока).

К концу 1990-х годов низшая точка падения влияния ВПК оказалась

пройдена. Хотя многие оборонные предприятия находятся в крайне сложном

положении, с трудом осваивая выпуск гражданской продукции, некоторые из них

начинают приспосабливаться к условиям рыночной экономики, необходимости

бороться за контракты на мировом рынке.

В-пятых, важным фактором, сказывающимся на всех сторонах жизни

российского общества, стало углубление его социальной поляризации.

Важнейшим показателем в этом плане принято считать соотношение уровня

доходов между 10% наименее и наиболее обеспеченных семей (иногда

учитывается 20%), на основании чего определяется так называемый

«коэффициент Джини». По этому показателю уже в 1993 году положение в России

было почти вдвое хуже, чем в странах Восточной Европы, приближалось к

существующему в государствах Латинской Америки. За последние годы разрыв

между бедными и богатыми еще более возрос. При этом, в отличие от стран

Европы и Северной Америки, средний класс, главная опора социальной и

политической стабильности, в России отнюдь не составляет большинства

населения. Наиболее многочисленны семьи, живущие ниже черты бедности. По

различным оценкам, это от трети до двух третей всего населения.

Фактически Россия, стремясь перейти к современной, социально

ориентированной, высокоэффективной рыночной экономике, воспроизвела ранее

существовавшую преимущественно в теории модель загнивающего капитализма с

такими его чертами, как отток капитала из сферы производства, стагнация

экономики, рост социального неравенства, перманентный политический кризис.

Он проявлялся в конфликтах ветвей власти, частых сменах правительств,

высоком уровне активности радикальных, ультранационалистических

политических сил, существование которых во времена Коминтерна было бы

определено как симптом фашизации страны. Это положение, как и периферийная

роль России в системе международных экономических отношений, вызывает

обоснованную тревогу практически во всех слоях общества, сказывается и на

внешней политике Российской Федерации.

В первые годы существования России как суверенного государства в

основе ее внешней политики оказалось стремление к полному разрыву с

парадигмами советской дипломатии периода «холодной войны» (этот процесс был

начат, но не завершен при президенте СССР М. Горбачеве). Если лидеры СССР

десятилетиями воспринимали мир сквозь призму идеологических соображений,

априори считая ведущие страны Запада потенциально враждебными, поддерживая

любой режим, вступающий в конфликт с США и их союзниками, то дипломатия

России стремилась быть прагматичной. Она исходила из того, что интересам

России в наибольшей степени будет отвечать ее участие в строительстве

нового миропорядка в качестве партнера развитых стран Запада, особенно США.

Другой вопрос, что при экономической слабости России, ее внутренней

политической нестабильности она могла претендовать лишь на роль младшего

партнера. По мере того как существовавшие в этом плане иллюзии

рассеивались, и внешняя, и внутренняя политика, сторонниками которой

выступали молодые реформаторы, в частности Е. Гайдар, А. Чубайс, А.

Козырев, стала подвергаться все более жесткой критике как прозападная со

стороны левого большинства Государственной Думы, многих средств массовой

информации.

Поскольку эти упреки встретили отклик в обществе, они имели

определенные политические последствия.

Правящие круги России не считали, что они переходят к коренному

пересмотру приоритетов внешней политики. Они не собирались предпринимать

шагов, которые могли вовлечь Россию в серьезный конфликт с развитыми

странами мира, побудить их к введению ограничений на торговлю с нею, к

запретительным мерам на предоставление кредитов, что серьезно ущемило бы

интересы значительной части населения, нарушило бы внутреннюю стабильность.

Речь шла лишь о намерении периодически демонстрировать, что Россия —

«великая держава», способная заставить другие государства считаться со

своей позицией и интересами и уделяющая должное внимание своей

обороноспособности. Поводом для такой демонстрации становились те ситуации

на международной арене, в которых представлялось реальным добиться

результата, чтобы преподнести его избирателям как успех правящих кругов.

Из первоначально отдельных, частных эпизодов начала вырисовываться

парадигма внешней политики России второй половины 1990-х годов. Главная ее

особенность состояла в том, что внешняя политика воспринималась в первую

очередь как средство решения таких внутриполитических проблем, как

повышение престижа первых лиц государства; отвлечение внимания избирателей

от обостряющихся социальных проблем; обоснование уступок начинающим расти

запросам ВПК; ужесточение контроля федерального центра власти над

субъектами Федерации.

Первым следствием перехода к новой парадигме стал отказ от попыток

заключения каких-либо новых масштабных соглашений с США и их союзниками,

требующих ратификации, учитывая, что они вызовут лишь критику. От власти

были отстранены Гайдар, Чубайс, Козырев, имевшие репутацию сторонников

проведения курса, квалифицировавшегося оппозицией как «прозападный».

Российская дипломатия все резче стала осуждать планы по расширению НАТО на

восток. При этом не были дезавуированы ранее сделанные заявления об

отсутствии у России оснований считать НАТО противником, соглашение о

партнерстве с этой организацией, что ставило российскую дипломатию в

заведомо невыгодное, двусмысленное положение.

Лидеры стран Запада не хотели портить отношения с Россией, давать

лишние аргументы леворадикальной оппозиции курсу ее правительства, что

определило их готовность к компромиссам. Политикам России была

предоставлена возможность «сохранить лицо». В 1997 году был подписан

Основополагающий акт «НАТО — Россия», который был признан колоссальным

успехом российской дипломатии, хотя этот документ не предусматривал отказа

НАТО от принятия в свои ряды новых членов. Он переносил проблему в иную

плоскость, достаточно зыбких обязательств учета странами НАТО интересов

безопасности России в будущем, что позволяло завершить полемику по

конкретному вопросу, начатую российской стороной.

Приемы отвлечения внимания общественности от внутренних проблем с

помощью активных действий на международной арене были использованы весной

1999 года, когда в России назревал политический кризис. Он был связан с

тем, что выглядела реальной возможность одобрения импичмента президенту

нижней палатой российского парламента с последующим конфликтом ветвей

власти. Увеличился риск обострения внутриэкономических и социальных

проблем, если не удастся достичь соглашения с «клубами» зарубежных

кредиторов о новой реструктуризации долгов. В этой ситуации кризис вокруг

Косово, в который втянулась Россия, позволил ее правящей элите укрепить

свои позиции на арене национальной политики.

С начала обострения этнического конфликта в Косово российские политики

стали подчеркивать свою солидарность с Сербией. После начала бомбардировок

Югославии авиацией НАТО впервые за многие годы начались дискуссии о

необходимости уделить большее внимание обороноспособности страны. Что

весьма симптоматично, в хоре критики по адресу НАТО, хотя и в различной

тональности, звучали голоса лидеров практически всех представленных в

Государственной Думе политических сил России, в том числе ранее

приверженных так называемой прозападной ориентации.

Были предприняты и определенные действия, призванные показать

серьезность угроз России, хотя скорее они демонстрировали прямо

противоположное. Рассуждения о возможности включения Югославии в союз

России и Белоруссии, существовавший больше на бумаге, чем на деле,

свертывание официальных контактов со структурами Организации

Североатлантического договора, не нанесшее ему никакого ущерба, заведомо

бесперспективные попытки добиться от Совета Безопасности осуждения действий

НАТО, посылка невооруженного судна в район конфликта, бросок 200

десантников на аэродром в Приштине наглядно раскрывали всему миру, что

Россия выступает с позиций слабости, не обладает средствами реального

противодействия НАТО.

Если на международной арене демонстрации «силы и решимости» были

малопродуктивными, то на внутриполитическую ситуацию в России они оказали

значительное влияние и, с этой точки зрения, свою функцию выполнили. Не

испортив бесповоротно отношений с Западом, правящая элита России смогла

создать видимость возникновения внешней угрозы, в которой импичмент многим

депутатам стал казаться неуместным. Условия обостряющегося кризиса

позволили администрации президента частично отвлечь внимание общественности

от очередной реорганизации правительства.

Попытки превращения дипломатии в инструмент решения внутриполитических

проблем предпринимались в прошлом неоднократно разными странами в различных

условиях с неизменно плачевными результатами. Так, в годы «холодной войны»

созданные и в США, и в СССР для воздействия на общественное мнение мифы об

«образе врага», «угрозах национальной безопасности» на долгое время стали

шорами, ограничивающими возможность адекватного восприятия реальностей

мира, лишившими дипломатию этих стран гибкости. Договоренности, к которым в

процессе урегулирования конфликтных ситуаций порой удавалось прийти с

использованием конфиденциальных каналов, не могли реализовываться в полном

объеме, поскольку общественное мнение не было готово к осознанию их

необходимости и взаимовыгодности.

Подчиненную роль внешняя политика может играть и в современных

условиях, если речь идет о стране, не играющей заметной роли в мировых

делах, затерянной на периферии мировой цивилизации. В таком государстве,

как Россия, она призвана обеспечивать корреляцию внутреннего развития

государства с тенденциями перемен в облике мира, оказывать активное влияние

на процессы этих перемен.

Современный мир сталкивается с глобализацией процессов экономической

жизни, ростом взаимозависимости народов и государств. Институты организации

общественной жизни, действующие в рамках государственных границ,

оказываются малоэффективными для управления процессами глобального и

континентального масштаба. Интересы регулирования экономики,

контролирующейся транснациональными корпорациями и банками, а также

управления глобальными процессами, связанными с проблемами ресурсов,

экологии, демографии, здравоохранения, требуют качественно нового уровня

взаимодействия государств. Оно обеспечивается за счет создания единых

пространств (политических, правовых, информационных, экономических),

выступающих базой формирования наднациональных институтов, которым многие

государства делегируют полномочия принятия решений и контроля за их

выполнением по все более широкому кругу вопросов.

Соперничество между отдельными странами, входящими в единые

пространства, возможно, но на новой основе. Приспособление к

взаимозависимому миру может быть болезненным процессом. Соответственно, от

того, какие конкретные контуры приобретает структура нового миропорядка,

зависит степень сложности адаптации к ней отдельных стран.

При этом принципы функционирования и развития «пространств» намного

сложнее, чем систем союзов государств. Западноевропейское «пространство»

(ЕС) взаимодействует с североамериканским (НАФТА), порой конкурируя с ним,

но составляя, несмотря на это, единое североатлантическое экономическое и

военно-политическое «пространство». Одновременно североамериканское

«пространство» входит в формирующееся Азиатско-тихоокеанское сообщество,

которое само включает в себя несколько существующих и формирующихся

«подпространств». Факторами единства всех этих «пространств», составляющих

фактически единый, коллективный «полюс силы», выступают интеграция

производства и капитала, объединенных в структурах ТНК и ТНБ, общность

интересов, связанных с преодолением «нового мирового беспорядка», традиция

согласования политики. Страны Запада, невзирая на особую позицию, занятую

Россией в период кризиса вокруг Косово, продолжают выражать

заинтересованность в сотрудничестве с ней. В Коммюнике Вашингтонского

саммита НАТО (апрель 1999 г.) тесные отношения с Россией определялись как

имеющие очень важное значение для стабильности и безопасности в

Евроатлантической зоне, отмечалось совпадение долгосрочных интересов в их

обеспечении. На заседании Европейского совета 3 — 4 июня 1999 года была

принята рассчитанная на четыре года Коллективная стратегия Европейского

союза по отношению к России. Согласно этому документу, залогом прочного

мира на континенте является превращение России в неотъемлемую часть

объединенной Европы, возвращение России на принадлежащее ей по праву место

в семье европейских народов на основе дружбы, сотрудничества, честного

согласования интересов, уважения общих ценностей, составляющих наследие

европейской цивилизации.

Основные цели стратегии ЕС в отношении России определяются в

категориях содействия ей в укреплении институтов демократии, принципов

правового государства, повышения эффективности работы органов

государственного управления, что создаст фундамент функционирующей рыночной

экономики. Для достижения этих целей ЕС намерен содействовать России в

подготовке и переподготовке государственных служащих, активизировать

контакты и обмены между политическими структурами и лидерами ЕС и России на

федеральном, региональном и местном уровнях, в сфере культуры. Евросюз

готов оказывать помощь России в решении ею проблем, связанных с защитой

прав человека, помощи беженцам, реализации принципа свободы средств

массовой информации.

Особое значение придается поддержке курсу Российской Федерации по

проведению реформ, ведущих к созданию современной, зрелой экономики,

способной к нормальному развитию на рыночных основах. Предлагается помощь в

соответствующем совершенствовании законодательства, создании институтов,

способных осуществлять нормальный сбор налогов, контролировать

бухгалтерскую деятельность предприятий, в реформировании банковской

структуры, проведении структурной перестройки предприятий. Рекомендуется

комплекс мер по созданию в России современной системы защиты социальных

прав, отвечающей современным международным стандартам. При этом содействие

реформам предполагает стимулирование развития России в таком направлении,

чтобы облегчить ей последующую интеграцию в единое общеевропейское

пространство.

Стратегия Евросоюза, как и НАТО (а это наиболее существенно), исходит

из того, что Россия, разделяющая общие с ними ценности и заботы, способна

быть важным партнером в укреплении стабильности и безопасности в Европе и

мире в целом.

Предпосылки создания единых пространств абсолютно объективны, к их

числу относятся в первую очередь следующие: наличие общих духовных

ценностей, совместимость социальных и политических идеалов, норм права;

возможности взаимодополняющего экономического и научно-технического

развития; существование традиций взаимодействия и взаимоуважения между

народами; наличие общих интересов по основным вопросам международной жизни,

опыта сотрудничества (партнерства) на международном уровне (в частности, в

военно-политических союзах), отсутствие взаимных территориальных и иных

претензий; развитость общей транспортной, энергетической, информационной

инфраструктуры и т. д. Интеграционные процессы можно пытаться развивать и

не имея всех этих предпосылок, но в этом случае их фундамент оказывается

непрочным.

Объективно, Россия не готова к полномасштабной интеграции в «единое

пространство» развитых стран. Тем не менее, ее экономика уже стала

неотъемлемой частью мирового хозяйства. Колебания мировых цен, курсов валют

и акций на биржах не только Лондона, Токио и Нью-Йорка, но и Гонконга,

Бангкока и Джакарты, изменения условий инвестиционной политики других стран

непосредственно сказываются на ее состоянии. Экологическая политика Китая,

стран Западной Европы, Северной Америки, войны и конфликты, происходящие за

тысячи километров от границ России, прямо влияют на состояние здоровья

россиян, на погодные условия в России, на производительность ее сельского

хозяйства. Россия, благодаря развитию средств массовой информации, радио,

телевидения, Интернета, уже давно стала частью единого мирового

информационного пространства. Она также вошла в орбиту международной

торговли наркотиками, нелегальной торговли оружием, незаконных финансовых и

иных операций, усугубляющих состояние «нового мирового беспорядка».

В подобной ситуации парадигма, отводящая внешней политике подчиненную

роль по отношению к внутренней, становится глубоко ошибочной. Напротив,

выделить такую проблему, которая носила бы чисто внутриполитический

характер, уже невозможно.

Объективно, само понятие «внутренняя политика» во взаимозависимом мире

утрачивает смысл. При принятии любого политического решения необходимо

учитывать его международные аспекты. В противном случае это решение

окажется либо невыполнимым, либо приведет к неучтенным последствиям. Для

решения проблем, традиционно считающихся чисто внутренними, все чаще будут

требоваться инициативы на международном уровне, скоординированные с

наднациональными организациями, партнерами по интеграции, ведущими центрами

мировой экономической и финансовой жизни. Все это предполагает переход к

новой парадигме политики, при которой ее внутренние и международные аспекты

выступают в органичном единстве. Каждый чиновник, государственный служащий

в определенном смысле выполняют функции дипломата, соответственно меняются

и требования к его профессиональной подготовке. В свою очередь,

профессиональные дипломаты не только представляют государство за рубежом,

содействуют формированию международного климата, благоприятного для решения

проблем внутреннего развития, но и непосредственно решают их на

международной арене.