Проблемы развития российских регионов

ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА "СОКРАЩЕНИЕ РАЗЛИЧИЙ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ РЕГИОНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА 2002 - 2010 ГОДЫ И ДО 2015 ГОДА)"

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

Исторически сложившаяся неоднородность экономического пространства России оказывает значительное влияние на эволюцию государственного устройства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономической политики.

Уменьшение неоднородности экономического пространства создает более благоприятные условия для развития общенационального рынка, оптимизации социально-экономических преобразований, формирования на качественно более высоком уровне общероссийского менталитета, укрепления единства российского государства. Наоборот, усиление неоднородности затрудняет проведение единой политики социально-экономических преобразований и формирование общенационального рынка, увеличивает опасность возникновения региональных кризисов и межрегиональных конфликтов, дезинтеграции национальной экономики, ослабления целостности общества и государства.

С началом рыночных реформ различия в социально-экономическом развитии регионов стали усиливаться (приложения № 1, 2). Столь огромные различия в социально-экономическом развитии уникальны для одного государства и сопоставимы только с различиями между богатыми и самыми бедными странами мира. Это можно объяснить двумя причинами. Во-первых, наличием регионов с разной структурой экономики и разным менталитетом населения и власти. Во-вторых, значительным ослаблением регулирующей роли государства и фактическим экономическим неравенством субъектов Российской Федерации.

Оценка социально-экономического развития федеральных округов Российской Федерации в 2000 году показывает, что в каждом из них имеются неблагополучные регионы. В наихудшем положении находятся Сибирский, Дальневосточный и Южный федеральные округа.

Комплексная оценка динамики развития субъектов Центрального федерального округа позволяет сделать вывод о некоторой стабилизации его социально-экономического развития. Вместе с тем и этот округ имеет несколько регионов, отстающих по уровню социально-экономического развития.

По таким показателям, как объем инвестиций в основной капитал, объем среднедушевого внешнеторгового оборота, среднедушевая финансовая обеспеченность региона, а также доля занятых на малых предприятиях, неблагополучными в Центральном федеральном округе являются Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Курская, Орловская, Смоленская и Тамбовская области. По показателям отношения среднедушевых доходов и прожиточного минимума, доли населения с доходами ниже прожиточного минимума, среднедушевого розничного товарооборота здесь наблюдается тенденция постоянного, но незначительного ухудшения с 1998 года по 2000 год. В ряде областей – Рязанская, Тверская, Тульская, Ярославская – в последние годы наблюдается улучшение по основным социально-экономическим показателям.

В целом социально-экономическое развитие Южного федерального округа в период с 1998 года по 2000 год остается гораздо ниже среднероссийского уровня, в том числе по уровню валового регионального продукта на душу населения, объему внешнеторгового оборота на душу населения, наличию основных фондов на душу населения.

К группе неблагополучных субъектов округа относятся: Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская область. Именно показатели уровня валового регионального продукта на душу населения, объема внешнеторгового оборота на душу населения, уровня финансовой обеспеченности региона на душу населения, уровня общего объема розничного товарооборота и платных услуг на душу населения, наличия основных фондов на душу населения, уровня развития отраслей социальной инфраструктуры составляют основу отсталости субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа. В Астраханской области, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Калмыкия, Ставропольском крае с 1998 года по 2000 год наблюдается тенденция улучшения положения.

Оценка динамики Северо-Западного федерального округа позволяет сделать вывод об улучшении ситуации на этой территории. Ухудшение отмечается только по показателям уровней развития отраслей социальной инфраструктуры, объема инвестиций в основной капитал на душу населения, наличия основных фондов на душу населения.

К неблагополучным относятся Архангельская и Псковская области.

Здесь практически без изменений остаются доля занятых на малых предприятиях в общей численности занятых, уровень регистрируемой безработицы, развития отраслей социальной инфраструктуры. Наибольшие улучшения в этих областях наблюдаются по таким показателям, как доля населения с уровнем доходов ниже прожиточного минимума, уровень общего объема розничного товарооборота и платных услуг на душу населения.

В Приволжском федеральном округе наблюдается тенденция к стабилизации социально-экономического развития. Практически все показатели этого региона ниже среднероссийского уровня. К неблагополучным относятся: Коми-Пермяцкий автономный округ, Пензенская область, Кировская область, Ульяновская область, Чувашская Республика, Республика Мордовия, Республика Марий Эл. Улучшение социально-экономической ситуации характерно для Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Нижегородской области, Самарской области, Саратовской области.

Динамика комплексной оценки Уральского федерального округа свидетельствует о стабилизации положения в развитии данной территории после спада в 1999 году, но не позволяет говорить о четко выраженной тенденции к значительному улучшению. К группе неблагополучных субъектов можно отнести Курганскую область, резкое ухудшение развития которой наблюдается сразу по нескольким показателям.

Динамика комплексной оценки Сибирского федерального округа за 1998 - 2000 годы свидетельствует об ухудшении развития данной территории. Наблюдаются спад развития в 1999 году и стабилизация развития на уровне предыдущего года в 2000 году. Наибольшее отклонение от среднероссийского уровня существует по показателям валового регионального продукта на душу населения, финансовой обеспеченности региона на душу населения, доли населения с доходами ниже прожиточного минимума, общего объема розничного товарооборота платных услуг на душу населения, наличия основных фондов на душу населения, коэффициента плотности дорог.

К неблагополучным регионам здесь относятся: Агинский Бурятский автономный округ, Читинская область, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва.

По сравнению с уровнем 1999 года в 2000 году положение субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа, ухудшилось. Особые ухудшения произошли по показателям уровня регистрируемой безработицы, соотношению среднедушевых доходов и среднедушевого прожиточного минимума, доле населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровню развития отраслей социальной инфраструктуры, уровню финансовой обеспеченности региона на душу населения.

К неблагополучным территориям относятся: Чукотский автономный округ, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Амурская область. Негативное влияние на развитие этих субъектов Российской Федерации оказывают такие показатели как: объем инвестиций в основной капитал на душу населения, уровень финансовой обеспеченности региона на душу населения, уровень регистрируемой безработицы, соотношение среднедушевых доходов и среднедушевого прожиточного минимума.

В каждом экономическом районе и каждом федеральном округе есть субъекты Российской Федерации, относящиеся к группе отстающих регионов. Особенно тяжелая социально-экономическая ситуация сложилась в ряде регионов Северного, Северо-Западного, Центрального и Волго-Вятского экономических районов, а также в регионах Северного Кавказа, Нижнего Поволжья, Юга Сибири и Дальнего Востока. В совокупности они составляют почти половину всех субъектов Российской Федерации. Абсолютное большинство этих регионов являются приграничными.

Эти контрасты межрегионального и межокружного развития стали результатом неодинаковой адаптации регионов к новым рыночным условиям и связанными с этим различиями в экономическом потенциале и доходной базе регионов, значительного уменьшения объемов государственной поддержки. Сохраняющаяся ярко выраженная асимметрия в региональном развитии в пользу наиболее экономически развитых регионов страны выступает существенным фактором ослабления устойчивости системы федеративных отношений в Российской Федерации и устойчивости ее социально-экономического развития в целом, уменьшения внутренних возможностей преодоления кризиса для неблагополучных регионов.

В настоящее время различия в развитии субъектов Российской Федерации по основным социально-экономическим показателям достигли критического уровня. Добиться сокращения различий социально-экономического развития регионов в сложившихся условиях невозможно. Однако постепенно сокращать сложившуюся в Российской Федерации региональную асимметрию в экономике и социальной сфере необходимо, используя для этого имеющиеся финансовые ресурсы.

15 - 30 лет. Практический смысл представляет более реалистичная задача -уменьшение отставания экономически менее развитых регионов, на решение которой и направлена Программа.

За последнее десятилетие усилились различия между субъектами Российской Федерации и по уровню финансирования социальных расходов из федерального бюджета и бюджетов других уровней, что ведет к сильным территориальным диспропорциям в обеспечении населения социальными пособиями, услугами образования, здравоохранения, культуры и искусства. Как результат, увеличились различия в обеспеченности регионов объектами социальной инфраструктуры.

Резкая межрегиональная дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение числа отстающих регионов, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий, что значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизму.

Поэтому стратегически важным для России является проведение сильной государственной региональной политики, направленной на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Первоочередной задачей является улучшение условий жизни в наиболее отстающих регионах, что становится возможным с началом устойчивого роста национальной экономики.

Программа базируется на принятых Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу и Плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 годы (№ 1072-р от 26.07.2000г.), в которых поставлена задача адаптации программных механизмов к принципиально новой структуре приоритетов, формам и методам участия государства в решении социально-экономических проблем отдельных регионов. Необходимость этого определяется такими общепризнанными недостатками современной практики федерального программного регулирования как размытость целей, отсутствие федеральных приоритетов, формальность процедур отбора программ, недостаточная ответственность за исполнение программ и другими.

В настоящее время решение задачи выравнивания социально-экономического развития регионов осуществляется через Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсаций, Фонд регионального развития.

Средства Фонда регионального развития сегодня направляются на финансирование объектов, содержащихся в десятках федеральных целевых программах развития субъектов Российской Федерации. Сложившаяся практика не позволяет проводить эффективную региональную политику по государственной поддержке регионов. Данная федеральная целевая программа сориентирована на смягчение межрегиональных контрастов, возникших в переходный период.

К числу важнейших аргументов в пользу ее реализации относятся:

возможность консолидации многих действующих федеральных целевых программ развития регионов в рамках одной программы и при этом сохранения прежних объемов их финансирования за счет средств федерального бюджета через Фонд регионального развития;

упрощение в рамках единой Программы процедуры согласования решений, принятых в последние годы Правительством Российской Федерации - по регионам, получателям государственной поддержки, по сравнению с десятками ныне действующих целевых программ;

возможность формирования в рамках Программы комплекса нормативно-правовых и финансовых условий для повышения в дальнейшем бюджетной самодостаточности регионов, уровень социально-экономического развития которых отстает от среднероссийского.

Сконцентрированные ресурсы Программы будут направлены адресно на реализацию программных мероприятий по государственной поддержке регионов, что позволит предупредить возникновение новых очагов политической и национально-этнической напряженности.

Достижение основной цели Программы – сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации; уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами - позволит решить такие важные задачи региональной экономической политики, как сохранение единого экономического пространства страны и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции, формирование общероссийского и регионального рынков, обеспечение экономической самостоятельности регионов на основе согласованных отношений федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Федеральная целевая программа предполагает отбор регионов для программной проработки. Субъектами Российской Федерации, претендующими на государственную поддержку, будут признаны те, в пределах которых темпы, масштаб и длительность спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости населения, демографического и экологического положения, предоставления социальных услуг ниже общероссийских показателей.

Для каждого такого региона разрабатываются определенные комплексы мероприятий, требующие государственной поддержки, направленные на преодоление отсталости.

Программа рассчитана на долгосрочную перспективу. На каждом этапе ее реализации проводится оценка эффективности и на этой основе осуществляется уточнение как методологии отбора регионов, так и содержания программных мероприятий.

Механизм решения задач изложен в виде системы мер государственной социальной, бюджетной и инвестиционной политики, нацеленной на адресную поддержку регионов и муниципальных образований. Неотъемлемой частью Программы являются организация управления ее реализацией, координация действий участников и контроль за ходом выполнения поставленных задач. Эффективность затрат на реализацию Программы обеспечивается путем согласования федеральных и региональных интересов при разработке соответствующих мероприятий.